DÉCISION

Ottawa, le 16 septembre 1994

Décision Télécom CRTC 94-19

EXAMEN DU CADRE DE RÉGLEMENTATION

Table des matières

I INTRODUCTION

A. Avis public 92-78 - Objectifs établis par le Conseil

B. Objectifs définis dans la Loi sur les télécommunications

C. L'instance

II CADRE GÉNÉRAL

A. Portée de la réglementation

1. Principes de réglementation
2. Conclusions générales
    a. Introduction
    b. Résumé de la décision

B. Rapprochement des tarifs et des coûts

1. Généralités
2. Tarifs locaux
3. Tarifs interurbains

C. Service abordable

D. Méthodes relatives à l'intégration verticale

E. Diminution des entraves à l'entrée en concurrence

1. Concurrence dans le service local
2. Co-implantation et dégroupement des tarifs
    a. Co-implantation
    b. ARO, IEC et dégroupement des tarifs
3. Accès réciproque et interfonctionnement
4. Convergence

F. Solutions de rechange à la réglementation du taux de rendement traditionnelle

1. Généralités
    a. Introduction
    b. Conclusions
2. Mise en oeuvre
3. Marge des bénéfices du segment
    des services publics
4. Calcul de la contribution

III ABSTENTION

A. Article 34 de la Loi

B. Critères d'application de l'article 34

C. Application aux services concurrentiels

1. Généralités
2. Services intercirconscriptions
    a. Services interurbains
    b. Services réseau concurrentiels
3. Marché des équipements terminaux concurrentiels

D. Abstention de réglementer les services locaux optionnels

IV RÉGLEMENTATION DU MARCHÉ DES SERVICES INTERCIRCONSCRIPTIONS

A. Généralités

B. Établissement de prix ciblés, tarification anticoncurrentielle et critère d'imputation

1. Modifications au critère d'imputation
2. Forme du critère d'imputation
3. Dépôt de renseignements sur le critère d'imputation

C. Proposition de la Sprint relative à la marge

D. Plafonds et seuils tarifaires de services concurrentiels et souplesse en matière de tarification

E. Tarifs groupés et contrats à long terme

F. Tarifs propres aux abonnés et discrimination injuste dans les prix

G. Renseignements exigés à l'égard des tarifs des services intercirconscriptions

H. Traitement des manques à gagner des services concurrentiels après le partage de la base tarifaire

I. Délais et modalités des dépôts de tarifs de services concurrentiels

1. Approbations provisoires
2. Divulgation des dépôts de tarifs
3. Délais
4. Autres questions relatives à l'examen des dépôts de tarifs

V CONTRIBUTION

A. Introduction

B. Mécanisme de contribution

1. Généralités
2. Niveau de contribution
3. Lignes d'accès direct
4. Mécanisme de perception de la contribution
5. Réductions de contribution

C. Portée des services contributifs

D. Questions relatives à l'évitement

E. Instances futures

1. Généralités
2. Rééquilibrage des tarifs
3. Base tarifaire partagée
4. Portée des services contributifs
5. Plafonnement des prix

VI AUTRES EXIGENCES RÉGLEMENTAIRES

A. Réglementation des tarifs du segment des services publics

1. Tarification des services locaux optionnels
2. Dépôts de tarifs de services publics
3. Renseignements exigés

B. Examen des investissements

1. Examens du programme de construction
2. Amortissement

C. Études de la Phase II relatives aux dépôts de tarifs

D. Questions relatives à la Phase III

1. Introduction
2. Examen de la Phase III :
    Avis public 94-16171
3. Questions non traitées dans l'Examen
    de la Phase III
a. Inclusion des modifications proposées aux méthodes de la Phase III aux prévisions de la Phase III
b. Comparaisons des données canadiennes et américaines
c. Pertinence des méthodes de contrôle de la Phase III
4. Adaptation des résultats de la Phase III

E. Qualité du service

F. Dépôts sous forme lisible par machine

G. Recours à un agent enquêteur et médiation par le personnel du Conseil

H. La Norouestel

1. Forme de réglementation de la Norouestel
2. Réglementation des tarifs de la Norouestel

VII MISE EN OEUVRE DU RÉGIME DE TRANSITION

A. Base tarifaire partagée

1. Processus
2. Besoins en revenus

B. Composante contribution du TSAE

C. Instances portant sur le plafonnement des prix

I INTRODUCTION

A. Avis public 92-78 - Objectifs établis par le Conseil

Le 16 décembre 1992, le Conseil publiait l'avis public Télécom CRTC 92-78 intitulé Examen du cadre de réglementation (l'avis public 92-78), dans lequel il annonçait l'ouverture d'une instance devant comprendre une audience publique avec comparution, afin d'examiner s'il y avait lieu de modifier le cadre de réglementation existant à la lumière de l'évolution de l'industrie. Dans cet avis public, le Conseil a affirmé que, dans une économie de services axés sur l'information, une infrastructure des télécommunications moderne et efficiente se veut un élément fondamental et un véhicule pour la production et la consommation de biens et services. Il a fait observer que, depuis quelques années, les changements technologiques et l'accroissement de la concurrence ont modifié la nature de l'industrie des télécommunications de façon sensible, à tel point qu'en plus de satisfaire aux exigences fondamentales de tous les abonnés en matière de communications, les télécommunications sont devenues un outil moderne de gestion de l'information et d'accroissement de la productivité pour les entreprises. Le Conseil a ajouté que ces changements ont permis aux compagnies de téléphone de son ressort qui fournissent le service téléphonique local de mettre au point un vaste éventail de nouveaux services audio et vidéo et de services de transmission de données à grande vitesse, afin de combler les besoins des abonnés d'affaires et de résidence dans les marchés des services téléphoniques locaux et interurbains.

Dans l'avis public 92-78, le Conseil a fait remarquer qu'il a réagi à l'évolution de cet environnement en rendant depuis quelques années des décisions qui ont permis aux compagnies de téléphone d'offrir un vaste choix de nouveaux services et en modifiant la structure de l'industrie afin de favoriser une plus grande concurrence dans divers segments du marché. À son avis, en raison de l'intensification de la concurrence, les compagnies de téléphone de son ressort sont maintenant assujetties à des degrés plus élevés de discipline de la part du marché. Toutefois, celles-ci n'en continuent pas moins à détenir le contrôle effectif de la fourniture des services d'accès au réseau et des services locaux et à dominer le marché des services interurbains publics.

Le Conseil a aussi déclaré que l'évolution de l'environnement des télécommunications soulève des questions pour ce qui est de savoir si le cadre de réglementation actuel reste le plus approprié ou le plus efficace dans l'intérêt public. Par exemple, le Conseil a formulé les questions suivantes :

(1) La forme de réglementation axée sur le monopole que le Conseil a adoptée depuis longtemps reste-t-elle la plus appropriée?

(2) Existe-t-il des solutions de rechange à la réglementation base tarifaire/taux de rendement qui donneraient aux compagnies de téléphone plus de souplesse pour ce qui est d'innover et de livrer concurrence tout en maintenant un équilibre entre les intérêts des abonnés, des actionnaires et des concurrents?

(3) Les compagnies de téléphone oeuvrant dans des marchés concurrentiels devraient-elles jouir d'une plus grande souplesse du point de vue de la réglementation?

Après avoir soulevé ces questions, le Conseil a souligné que toute modification devant être apportée au cadre de réglementation actuel, afin d'accroître l'efficience et l'efficacité de la réglementation, doit parallèlement être propice à l'atteinte des objectifs ci-après :

(1) l'accessibilité universelle des services téléphoniques de base à prix abordables;

(2) l'occasion pour les actionnaires des compagnies de téléphone d'obtenir un rendement raisonnable sur leur investissement;

(3) le traitement équitable des abonnés pour ce qui est du service et du prix;

(4) l'assurance que les compagnies de téléphone ne tirent pas injustement avantage de leurs positions de monopole ou de domination dans le marché dans leurs rapports avec leurs concurrents; et

(5) l'encouragement du développement et de la généralisation de nouvelles techniques et de services innovateurs afin de satisfaire les besoins des abonnés d'affaires comme de résidence.

À titre d'orientation à l'intention de toute personne désirant participer à l'instance, le Conseil a formulé les observations suivantes quant aux secteurs qui l'intéressaient particulièrement :

(1) La réglementation doit continuer à protéger les abonnés et les fournisseurs de services contre les abus de pouvoir de situation monopolistique ou dominante par les compagnies de téléphone. Là où la concurrence est suffisante, on pourrait s'en remettre davantage au marché pour discipliner les fournisseurs de services et satisfaire les besoins des utilisateurs. Par conséquent, les parties ont été invitées à déposer des mémoires sur des moyens de rationaliser ou d'éliminer les exigences réglementaires à la lumière des modifications apportées à la structure de l'industrie. À cet égard, les parties ont été priées de se pencher sur les modifications aux garanties réglementaires qui pourraient s'imposer pour protéger contre les abus de pouvoir de situation dominante dans les marchés concurrentiels.

(2) La politique de réglementation insiste sur le maintien de l'accès universel à prix abordables. Les revenus provenant des services interurbains publics et, dans une moindre mesure, ceux des services locaux servent à absorber les coûts de fourniture de l'accès aux abonnés. Le Conseil acceptait qu'il reste encore une nécessité de subvention de la part des services interurbains pour compenser le manque à gagner attribuable aux services locaux/d'accès combinés. Toutefois, il estimait que ce manque à gagner pourrait être réduit sans pour autant compromettre l'accès à prix abordables, s'il existait des incitatifs appropriés à l'introduction de techniques efficientes dans les installations des services locaux/d'accès au réseau, ainsi qu'au déploiement de services locaux innovateurs et contributifs. Le Conseil estimait de plus que le système actuel d'établissement du prix des services locaux peut faire en sorte que certains abonnés de résidence et d'affaires bénéficient d'une subvention sensiblement plus élevée que les autres et que la répartition de cette subvention pourrait se faire sur une base plus efficiente et plus équitable. Par conséquent, les parties ont été invitées à déposer des mémoires sur des moyens de réduire le manque à gagner attribuable aux services locaux/d'accès combinés afin d'encourager l'efficience économique et de stimuler l'investissement dans l'infrastructure du réseau et les services, de manière à avantager les abonnés de résidence comme d'affaires en fait de prix, de choix et d'offre de services innovateurs.

(3) Enfin, le Conseil a fait observer qu'il existe peut-être des solutions de rechange réglementaires à la démarche base tarifaire/taux de rendement actuelle qui pourraient mieux équilibrer les intérêts des abonnés, des actionnaires et des concurrents dans un environnement technologiquement dynamique de plus en plus concurrentiel, tout en offrant aux compagnies de téléphone de meilleurs incitatifs à l'accroissement de leur efficience opérationnelle et une plus grande souplesse pour ce qui est de l'établissement des niveaux tarifaires. Par conséquent, les parties ont été invitées à déposer des mémoires concernant des solutions de rechange ou des modifications à la réglementation base tarifaire/taux de rendement traditionnelle.

B. Objectifs définis dans la Loi sur les télécommunications

Le Parlement a adopté la Loi sur les télécommunications (la Loi) au mois de juin 1993. La Loi abrogeait les dispositions de la Loi sur les chemins de fer ayant trait aux télécommunications. L'adoption de la Loi marquait l'aboutissement d'un exercice ayant pour objet de transformer plusieurs initiatives nouvelles en matière de politique des télécommunications en une mesure législative efficace, tout en consolidant et modernisant la législation en la matière. La Loi est entrée en vigueur le 25 octobre 1993, avant le début de l'audience publique avec comparution prévue par la présente instance.

La Loi affirme, à l'article 7, le caractère essentiel des télécommunications pour l'identité et la souveraineté canadiennes; la politique canadienne des télécommunications vise à :

(1) favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions;

(2) permettre l'accès aux Canadiens dans toutes les régions - rurales ou urbaines - du Canada à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité;

(3) accroître l'efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes;

(4) promouvoir l'utilisation d'installations de transmission canadiennes pour les télécommunications à l'intérieur du Canada et à destination ou en provenance de l'étranger;

(5) favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficience et l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire;

(6) stimuler la recherche et le développement au Canada dans le domaine des télécommunications ainsi que l'innovation en ce qui touche la fourniture de services dans ce domaine;

(7) satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication; et

(8) contribuer à la protection de la vie privée des personnes.

De plus, la Loi confère au Conseil quatre grands pouvoirs nouveaux afin d'établir quelles entreprises et quels services doivent être réglementés ou non. Le Conseil peut soustraire toute catégorie d'entreprises canadiennes à l'application de la Loi; il peut s'abstenir, à divers degrés, de réglementer certaines catégories de services; il peut ordonner à des entreprises réglementées d'intégrer à leurs activités réglementées des catégories de services (d'ordinaire, des services monopolistiques) offerts par une affiliée; ou il peut ordonner à une entreprise réglementée de cesser de fournir des services concurrentiels. La Loi prévoit également les moyens par lesquels le Conseil peut modifier la méthode de réglementation traditionnelle (c.-à-d. mettre fin à la réglementation base tarifaire/taux de rendement).

C. L'instance

Les entreprises suivantes ont été désignées parties à l'instance dans l'avis public 92-78 : l'AGT Limited (l'AGT), la BC TEL, Bell Canada (Bell), The Island Telephone Company Limited (la Island Tel), la Maritime Tel & Tel Limited (la MT&T), The New Brunswick Telephone Company Limited (la NBTel), la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Tel) et la Norouestel Inc. (la Norouestel). Le Conseil a ordonné aux autres personnes qui désiraient participer à l'instance à titre de parties de l'en aviser. Il a reçu 98 avis de la part de particuliers canadiens, de municipalités, de gouvernements provinciaux et d'autres organismes.

Le Conseil a demandé aux personnes qui désiraient formuler des observations sur des questions pertinentes, mais qui, autrement, ne voulaient pas participer activement à l'instance, de le faire en lui écrivant n'importe quand avant la fin de l'audience publique avec comparution.

Le 13 avril 1993, 30 parties avaient déposé des mémoires comprenant des propositions précises ayant trait à des modifications du cadre de réglementation actuel, ainsi que les renseignements à l'appui exigés. Ces parties étaient les suivantes : l'AGT; l'Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists (l'ACTRA); l'Association of Competitive Telecommunications Suppliers (l'ACTS); l'Association des consommateurs du Québec (l'ACQ); l'Allarcom Pay Television Ltd. (l'Allarcom); le British Columbia Public Interest Advocacy Centre, au nom des B.C. Old Age Pensioners' Organizations, du Council of Senior Citizen's Organizations, du West End Seniors' Network, du Senior Citizens' Association, des Federated Anti-Poverty Groups of B.C. et du local 1-217 IWA Seniors (les BCOAPO et autres); l'Association canadienne des radiodiffuseurs (l'ACR); l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE); l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC); l'Association canadienne des éditeurs de quotidiens (l'ACEQ); la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (la FCEI); l'Association canadienne du téléphone indépendant (l'ACTI); Les Communications par satellite canadien Inc. (la Cancom); l'Association canadienne des utilisateurs de satellite (l'ACUS); Changing Concepts of Time (CCOT); la Competitive Telecommunications Association (la CTA); le Directeur des enquêtes et recherches, Bureau de la politique de concurrence (le Directeur); Gatling Communications Inc.; l'Organisation nationale anti-pauvreté (l'ONAP); la Norouestel; Québec-Téléphone (la Québec-Tel); le gouvernement de la Saskatchewan (la Saskatchewan); le Smart Talk Network (le STN); la Sprint Canada Inc., autrefois la Call-Net Telecommunications Inc. (la Sprint); le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), au nom de la BC TEL, Bell, la Island Tel, la MT&T, la NBTel et la Newfoundland Tel; les Télécommunications Inter-Cité 2000; les Telecommunications Terminal Systems (les TTS); le Telecommunications Workers' Union (le TWU); Unitel Communications Inc. (Unitel); et l'Université de Toronto.

La marche à suivre indiquée dans l'avis public 92-78 prévoyait un échange complet de renseignements, y compris le dépôt de demandes de renseignements complémentaires et de divulgation. Le 10 août 1993, le Conseil a rendu une décision ayant trait à ces demandes et ordonnait que tout autre renseignement exigé en vertu de cette décision soit déposé au plus tard le 27 août 1993. De plus, il a permis aux parties de déposer, au plus tard le 17 septembre 1993, des modifications aux mémoires qu'elles avaient déposés le 13 avril 1993, afin de réagir aux prises de positions ou aux propositions d'autres parties ou en raison de circonstances nouvelles (par exemple, l'adoption de la Loi).

L'audience publique avec comparution s'est tenue du 1er novembre au 9 décembre 1993 devant les conseillers Louis R. (Bud) Sherman (président de l'audience), David Colville, Yves Dupras, Gail Scott, Peter Senchuk et Sally Warren. Les parties suivantes ont comparu à l'audience ou y étaient représentées : l'AGT, l'ACTRA, l'Allarcom, les BCOAPO et autres, le gouvernement de la Colombie-Britannique (la Colombie-Britannique), l'ACR, la Cancom, l'ACTE, CCOT, l'ACTC, l'ACEQ, la CTA, le Directeur, la Fédération des consommateurs du Québec et l'ACQ (la FNACQ), M. Wilfred Golbeck, le gouvernement de l'Ontario (l'Ontario), le gouvernement du Québec (le Québec), l'ONAP, la Norouestel, la Québec-Tel, la Rogers Cable T.V. Limited (la RCTV), le Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier (le SCEP), la Sprint, Stentor et Unitel.

L'interrogatoire des témoins a été suivi des plaidoyers oraux finals. Les parties ont également eu la possibilité de déposer des plaidoyers écrits finals, comme supplément à leur plaidoyer oral. Les plaidoyers écrits finals ont été déposés le 17 janvier et les répliques, le 7 février 1994.

II CADRE GÉNÉRAL

A. Portée de la réglementation

1. Principes de réglementation

Diverses parties ont fait des propositions très détaillées, versées au dossier de la présente instance, quant à la meilleure façon d'adapter le cadre de réglementation actuel afin de tenir compte des changements technologiques, de la concurrence et de la convergence des industries, et de se conformer ainsi aux objectifs énoncés par le Conseil dans l'avis public 92-78 et aux objectifs de la politique définis dans la Loi.

Beaucoup de parties ont proposé des solutions de rechange précises au cadre de réglementation actuellement appliqué par le Conseil. Ces propositions portaient sur un grand nombre de questions, entre autres l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation, le dégroupement des tarifs des installations et des services d'accès, la convergence et le rééquilibrage des tarifs. Toutefois, pour ce qui concerne la structure de réglementation, les parties semblaient s'entendre pour que le Conseil remplace la réglementation base tarifaire/taux de rendement traditionnelle par une réglementation axée sur les prix, et non sur les bénéfices. Les parties avaient des opinions différentes, cependant, quant aux modalités et à l'échéancier de la mise en oeuvre de la réglementation des prix.

Quatre structures générales distinctes ont été proposées. Les meilleurs exemples de ces structures se trouvent dans les propositions d'Unitel, de l'AGT, de Stentor et des BCOAPO et autres. Règle générale, les parties tendaient à appuyer, de façon globale ou partielle, une de ces quatre structures générales, ou à faire des propositions comparables.

Unitel préconisait une forme détaillée de réglementation par plafonnement des prix semblable à celle qui s'applique à l'AT&T et aux entreprises locales aux États-Unis. Aux termes de la proposition d'Unitel, les services monopolistiques et concurrentiels seraient répartis en un certain nombre de catégories (ensembles de services) qui tiendraient compte des différences du degré de concurrence ou de la capacité de substitution des services. Outre le plafonnement des prix, des seuils tarifaires s'appliqueraient aux ensembles de services concurrentiels. De plus, seules des fluctuations de prix à l'intérieur d'une marge préétablie (bande de tarification) pourraient être approuvées de façon rapide. Unitel a fait valoir que ce type de réglementation par plafonnement des prix s'impose afin de réagir aux incitatifs offerts aux compagnies de téléphone d'abuser du pouvoir de marché que leur confère leur intégration verticale (par exemple, l'interfinancement) ou d'utiliser ce pouvoir dans les marchés concurrentiels. Dans ce dernier cas, les concurrents craignaient qu'en présence d'entraves à l'entrée en concurrence dans les marchés interurbains, les compagnies de téléphone ne maintiennent leurs tarifs à des niveaux plus élevés et obtiennent ainsi de la part des abonnés une contribution proportionnellement plus élevée que si ces marchés étaient entièrement ouverts à la concurrence. Elles pourraient ainsi réduire davantage leurs prix dans les marchés plus concurrentiels.

Stentor et l'AGT ont également appuyé l'adoption d'un mécanisme de plafonnement des prix, mais seulement au terme d'une période pendant laquelle la subvention tirée des services interurbains (c.-à-d. la contribution) et nécessaire au recouvrement des coûts des services locaux/d'accès (c.-à-d. le manque à gagner des services locaux/d'accès) serait réduite par l'intermédiaire d'un rééquilibrage des tarifs. La méthode de plafonnement des prix proposée par Stentor et l'AGT se distinguait également des méthodes proposées par Unitel et les autres concurrents en ce que la majorité des services concurrentiels ne seraient pas assujettis à la réglementation par plafonnement des prix. L'AGT et Stentor ont proposé plutôt que le Conseil s'abstienne de réglementer les services concurrentiels ou, à tout le moins, applique une réglementation rationalisée. L'AGT a proposé également que le Conseil s'abstienne de réglementer les services locaux optionnels.

Bien que Stentor et l'AGT aient proposé l'adoption de prix plafonds après le rééquilibrage des tarifs, elles différaient d'avis quant à la méthode de rééquilibrage et à la forme de réglementation à appliquer pendant la période de transition précédant l'établissement de ces prix plafonds.

Stentor a proposé un régime de transition de trois ans qui allierait la réglementation des bénéfices à l'égard de services ayant des caractéristiques de monopole ou de goulot d'étranglement (services publics) à l'abstention de réglementer les services concurrentiels. Aux termes de cette proposition, la base tarifaire actuelle devrait être partagée en deux segments : les services publics et les services concurrentiels (méthode du partage de la base tarifaire). Le segment des services publics serait formé principalement des services d'accès et locaux monopolistiques, y compris les services goulot offerts aux concurrents, et serait toujours assujetti à la réglementation des bénéfices pendant la période de transition.

Stentor a proposé l'ouverture d'une instance afin de répartir les revenus et les coûts entre les segments des services publics et des services concurrentiels (instance relative au partage de la base tarifaire).

Elle a proposé également l'établissement d'un Tarif des services d'accès aux entreprises (TSAE) qui permettrait de recouvrer la contribution et les coûts d'accès au réseau auprès des concurrents et des services concurrentiels fournis par les compagnies de téléphone.

Dans un premier temps, le TSAE serait une des principales sources de revenus du segment des services publics. Aux termes de la proposition de Stentor relative au rééquilibrage des tarifs, la composante contribution du TSAE serait réduite chaque année, sur une période de trois ans, jusqu'à ce que la contribution par minute du trafic interurbain se rapproche davantage des frais à la minute en vigueur aux États-Unis. Cette réduction de la contribution aurait deux conséquences : (1) elle favoriserait la baisse des tarifs interurbains, en raison de la diminution du besoin de contribution ou de subvention; et (2) elle accentuerait les pressions à la hausse des tarifs locaux, parce que la diminution des revenus du TSAE équivaudrait à une baisse des revenus du segment des services publics. L'effet réel de cette réduction sur les bénéfices du segment des services publics serait lié aux répercussions parallèles des gains de productivité, de la stimulation du trafic et de l'augmentation des revenus des services locaux optionnels. Stentor a allégué que la nécessité de majorer les tarifs locaux fluctuerait d'une compagnie à l'autre et qu'il faudrait, dans un premier temps, amorcer des instances sur les besoins en revenus pluriannuels de chaque compagnie, afin d'établir les réductions annuelles de la contribution et les hausses parallèles des tarifs locaux.

L'AGT a proposé d'éliminer la subvention par l'adoption de frais d'accès des usagers (FAU), que tous les abonnés paieraient sur une base mensuelle. Elle a préconisé le remplacement rapide de la réglementation des bénéfices fondée sur les coûts de revient. Elle a proposé de recourir de façon ponctuelle aux méthodes de la Phase III établies par le Conseil afin d'établir le manque à gagner des services locaux/d'accès. Le montant cible du manque à gagner serait ensuite réduit par les revenus nets prévisionnels tirés des services locaux optionnels, et cette somme servirait ensuite de base au calcul de l'ampleur des hausses annuelles des FAU nécessaires à l'élimination du manque à gagner, à la fin d'une période de transition d'une durée de trois à cinq ans.

Après la mise en oeuvre du programme de FAU, la réglementation des bénéfices serait remplacée par une réglementation des prix de services précis et par une garantie de limitation des prix, sous forme d'indexation des prix qui s'appliquerait à un ensemble représentatif de services locaux essentiels et de services interurbains utilisés par les abonnés de résidence et les petits abonnés d'affaires. Ainsi, les actionnaires assumeraient les risques et profiteraient des récompenses de ce programme. L'AGT s'est engagée également à employer les revenus tirés de la majoration des FAU pour réduire les tarifs des services interurbains de base. Enfin, elle a proposé la mise en oeuvre d'un service téléphonique minimal optionnel, non lié à une vérification des revenus, qui serait offert uniquement aux abonnés du service de ligne individuelle de résidence, afin d'équilibrer les répercussions de sa proposition relative au rééquilibrage des tarifs au moyen des FAU.

Les BCOAPO et autres ont fait valoir qu'à l'exception d'un démantèlement, aucun mécanisme de réglementation ne peut assurer une protection suffisante contre les abus possibles issus de la maîtrise des installations goulot par les compagnies de téléphone. Ils ont proposé le démantèlement afin d'établir une entreprise monopolistique de gros qui serait financièrement indépendante et n'aurait aucun lien de dépendance avec les activités de télécommunications concurrentielles. Les grossistes d'installations monopolistiques posséderaient et exploiteraient toutes les installations locales et d'accès monopolistiques, à l'exclusion des installations de transmission intercirconscriptions ou des équipements de commutation propres à un central d'une catégorie supérieure à la catégorie 5. Les détaillants de services concurrentiels posséderaient toutes les installations non monopolistiques et fourniraient tous les services sur une base concurrentielle, y compris les services locaux/d'accès, au moyen soit de leurs propres installations (par exemple, par câble ou par installations cellulaires), soit d'installations louées d'un grossiste d'installations monopolistiques.

Comme mentionné ci-dessus, la plupart des parties tendaient à appuyer une variante des approches décrites ci-dessus. Toutefois, l'ONAP a fermement appuyé le maintien d'une forme de réglementation des bénéfices de nature incitative. Elle a fait valoir qu'en situation de plafonnement des prix, il serait difficile d'établir le facteur de productivité qui conviendrait. Elle a allégué qu'à moins de prévoir une certaine forme de surveillance des bénéfices, les compagnies pourraient gagner des profits excessifs si leur productivité dépassait les prévisions. À son avis, les niveaux de profit constituent le meilleur indicateur de ce que sont des tarifs justes et raisonnables.

2. Conclusions générales

a. Introduction

L'univers numérique permet d'entrevoir un vaste assortiment de services de télécommunications dont la mise en oeuvre semble limitée seulement par la vitesse de diffusion des nouvelles techniques, l'accès aux capitaux et l'imagination des usagers. Il importe, dans un cadre aussi dynamique, que la réglementation favorise la fourniture de services efficients, innovateurs et abordables, au lieu de l'entraver.

La réglementation doit également être souple et pouvoir s'adapter au changement sans être entravée par des objectifs fondés sur des définitions immuables des marchés ou des services. De nos jours, même la définition du service de base se transforme et fluctue selon le point de vue de l'usager. Naguère, le service téléphonique ordinaire était synonyme de service de base; les exigences des abonnés sont maintenant si diverses qu'une infrastructure de service téléphonique ordinaire se révélerait carrément incapable de combler les besoins de la majorité des abonnés. De plus en plus, ces besoins comprennent des services téléphoniques spécifiques ou des services de gestion des appels destinés à protéger la vie privée ou à assurer les caractéristiques d'efficiences souhaitées, par exemple, celles qui accroissent la possibilité d'envoyer et de recevoir des communications en tout temps et en tout lieu. De plus, les communications informatiques, autrefois jugées améliorées ou accessoires au réseau téléphonique, sont maintenant devenues un élément indispensable de l'infrastructure du réseau public, en particulier depuis que les ordinateurs, les modems et les télécopieurs ont envahi le marché de résidence et au fil de l'augmentation du nombre des entreprises à domicile. La modernisation des installations de commutation et de signalisation permet d'offrir des services nouveaux et innovateurs qui accroissent les choix et constituent de nouvelles sources de revenus. À mesure que se multiplieront les services de transactions ou les services interactifs, un grand nombre d'abonnés pourraient également considérer comme indispensable l'accès à ces services et à d'autres services d'information.

Bref, les télécommunications d'aujourd'hui transcendent les frontières traditionnelles et les définitions simples. Elles forment une industrie, un marché et un moyen de faire des affaires qui englobent une gamme toujours grandissante de services et de produits vocaux, données et vidéo. Les services de télécommunications vont des services d'accès de base, qui permettent de relier les abonnés d'une région particulière, aux applications multimédias qui permettent de créer des collectivités virtuelles qui transcendent les frontières géographiques et réunissent des usagers ayant des intérêts communs. Cette évolution des télécommunications est à l'origine des projets d'avenir ayant trait à une autoroute de l'information qui relierait les Canadiens entre eux et avec le reste du monde.

Dans ce contexte, le Conseil fait observer que la Loi prévoit l'évolution du service de base en établissant, à titre d'objectif, la fourniture de services de télécommunications fiables et abordables, et non pas simplement un service téléphonique abordable.

Dans la présente décision, le Conseil a établi un cadre de réglementation qui favorisera l'établissement d'une infrastructure de télécommunications qui permettra à tous les Canadiens, et non à quelques privilégiés, d'avoir un accès abordable et généralisé à un assortiment toujours grandissant de produits et de services de communication et d'information de base et perfectionnés, fournis sur une base concurrentielle, afin de satisfaire aux exigences toujours plus diversifiées des usagers. Dans ce contexte, les usagers doivent pouvoir sélectionner le groupe de services et le fournisseur qui répondront le mieux à leurs attentes. La concrétisation de cette vision d'avenir exige la diminution des entraves techniques, réglementaires et économiques à l'entrée en concurrence. Ainsi, le cadre établi dans la présente décision mise davantage sur les forces du marché et vise à assurer l'efficacité de la réglementation, quand celle-ci est nécessaire. Les forces du marché permettent d'accroître les choix offerts et la sensibilité des fournisseurs, d'une part, et de faire en sorte que les conditions d'offre soient dictées par les applications des usagers, et non par les organismes de réglementation, d'autre part. La réglementation demeure indispensable pour assurer un service abordable, quand les forces du marché ne suffisent pas à donner cette garantie, et pour régler les problèmes de préférence indue et de discrimination injuste que posent l'intégration verticale des compagnies de téléphone et leur domination de certains marchés.

Enfin, le Conseil précise que le cadre adopté dans la présente décision s'applique principalement à l'AGT et aux autres compagnies membres de Stentor qui étaient parties à la présente instance (l'AGT et les autres compagnies membres de Stentor). Le Conseil a adopté à l'égard de la Norouestel un régime différent décrit dans la partie VI, section H, de la présente décision.

Bien que le Manitoba Telephone System (le Manitoba Tel) soit un membre de Stentor visé par la réglementation du Conseil, celui-ci ne relève de la compétence du Conseil que depuis le 31 décembre 1993. En conséquence, il n'était pas partie à la présente instance et n'est pas assujetti à la présente décision. Il est ordonné au Manitoba Tel de déposer, dans un délai de 45 jours, des observations sur tout élément du cadre prévu pour l'AGT et les autres compagnies membres de Stentor aux termes de la présente décision auquel il ne devrait pas être assujetti.

Depuis le 26 avril 1994, les compagnies de téléphone indépendantes du Canada relèvent de la compétence du Conseil. Dans la présente instance, l'ACTI, au nom d'un grand nombre de ces compagnies, a fait valoir que le Conseil devrait tenir compte des circonstances propres à ces compagnies dans la définition de son cadre de réglementation. Le Conseil collabore actuellement avec ces compagnies indépendantes à l'établissement d'une structure de réglementation qui tiendra compte de leurs besoins particuliers et il se prononcera, au terme d'instances distinctes, sur la structure la plus appropriée.

b. Résumé de la décision

Le cadre de réglementation du Conseil, défini dans la présente décision, repose sur diverses mesures connexes qui, ensemble, visent à atteindre les objectifs précisés dans la présente décision. Conformément aux objectifs de la Loi, le Conseil entend miser davantage sur les forces du marché. Il a donc pris des mesures afin de donner plus de souplesse aux compagnies de téléphone, d'une part, tout en supprimant les entraves à l'entrée en concurrence et en établissant des conditions destinées à garantir la concurrence, d'autre part.

Une réforme de la réglementation digne de ce nom ne peut pas être entreprise sans une réduction marquée de la subvention actuellement payée par les usagers des services interurbains afin de maintenir les tarifs des services locaux/d'accès à des niveaux peu élevés. De l'avis du Conseil, la subvention actuelle est beaucoup plus élevée que ne l'exige le maintien d'un service abordable. En conséquence, comme il le précise dans la section B ci-après, le Conseil amorcera, le 1er janvier 1995, un rééquilibrage des tarifs. Cette démarche entraînera trois hausses annuelles de 2 $ par mois des tarifs locaux et des réductions parallèles des tarifs du service interurbain de base. Cette démarche s'impose pour que les Canadiens puissent profiter pleinement d'une concurrence accrue et pour réduire les occasions d'évitement et les possibilités d'accès non économique au marché. De plus, le rééquilibrage des tarifs est indispensable pour accroître l'équité envers les usagers qui assument le fardeau d'une subvention plus élevée que ne l'exige l'atteinte des objectifs d'universalité du service.

Au moment d'entreprendre cette exercice de rééquilibrage des tarifs, le Conseil estime que tous les consommateurs de services interurbains, et non pas seulement les grands usagers, devraient profiter des diminutions compensatoires de tarifs interurbains. En conséquence, la réduction des obligations de contribution des compagnies de téléphone servira à réduire les tarifs des services interurbains de base, profitant ainsi directement aux abonnés de résidence et d'affaires qui utilisent peu ces services. De plus, afin de réduire plus rapidement les niveaux de contribution actuels et de favoriser une répartition plus équitable de la subvention, le Conseil, comme il le précise à la partie V, amorcera une instance destinée à établir la contribution des autres services ayant recours à l'accès commuté, et non pas seulement des services téléphoniques vocaux interurbains. Le Conseil est d'avis que la réduction des frais de contribution, par l'intermédiaire du rééquilibrage des tarifs, et l'élargissement des services qui contribueront au solde du manque à gagner lui permettront de mieux équilibrer les exigences d'ordre économique et social, tout en favorisant l'établissement d'une base durable pour l'infrastructure publique, ainsi qu'un climat propice à la réduction de la réglementation et au recours accru aux forces du marché.

La principale préoccupation des concurrents, dans la présente instance, était liée à la possibilité que les compagnies de téléphone abusent du pouvoir de marché qu'elles tirent de l'intégration verticale de leur structure et de leur domination historique du marché. De même, diverses parties ont dit craindre que les compagnies de téléphone ne profitent de la réglementation des bénéfices pour faire des investissements excessifs ou n'aient recours à des pratiques d'interfinancement d'activités concurrentielles à même des activités monopolistiques. Le Conseil a pris diverses mesures dans la présente décision afin d'apaiser ces craintes.

En premier lieu, le Conseil a décidé de remplacer la réglementation des bénéfices par une réglementation des prix. Comme mentionné à la section F, la réglementation des prix, contrairement à la réglementation des bénéfices, est mieux adaptée à la réglementation des services publics dans un cadre toujours plus concurrentiel. Toutefois, la réglementation des prix ne produira pas les avantages prévus, par exemple, la réduction de la réglementation et l'accroissement des incitatifs à la réduction des coûts, tant que les tarifs ne se rapprocheront pas davantage des coûts. En conséquence, le Conseil a décidé de remplacer la réglementation des bénéfices par un régime de plafonnement des prix qui entrera en vigueur le 1er janvier 1998. Il prévoit ainsi un délai suffisant pour réduire la contribution des services interurbains au manque à gagner des services locaux/d'accès.

Pendant la période de transition vers le plafonnement des prix et une structure de marché plus concurrentielle, la réglementation doit viser à équilibrer les intérêts des abonnés, des actionnaires et des concurrents. Pendant la transition, il importera de disposer d'un système de réglementation permettant de surveiller les bénéfices, de réduire la contribution de façon sensible, de tenir compte des préoccupations relatives à l'équité et à l'abordabilité et de prévoir des garanties relatives à l'intégration verticale. En conséquence, le Conseil, comme il le précise à la section F ci-après, adopte un régime de base tarifaire partagée semblable à ce que Stentor a proposé, qui entrera en vigueur au début de la période de transition. Seuls les services compris dans le segment des services publics demeureront dans la base tarifaire réglementée. Les services formant le segment des services concurrentiels des compagnies de téléphone ne seront plus visés par la réglementation des bénéfices.

Le Conseil adopte également un TSAE afin d'assurer une plus grande équité des modalités de contribution, par les compagnies de téléphone et les concurrents, au financement et au recouvrement des coûts de l'accès au réseau. Le TSAE comprendra des frais de contribution, de recouvrement des frais d'établissement et d'accès aux services goulot qui s'appliqueront au trafic des compagnies de téléphone et des concurrents. Afin de prévenir la tarification anticoncurrentielle dans le marché de l'interurbain, les prix des services interurbains offerts par les compagnies de téléphone doivent être fixés de manière à recouvrer tous les coûts sous-jacents et les frais de contribution, de recouvrement des frais d'établissement et d'accès aux services goulot (critère de l'imputation des prix). De l'avis du Conseil, le partage de la base tarifaire, le TSAE et le critère de l'imputation des prix réduiront les incitatifs et les occasions en matière d'interfinancement et de tarification anticoncurrentielle. De plus, l'établissement d'une base tarifaire partagée et le TSAE supprimeront tout lien entre les réductions des tarifs interurbains et les pressions à la hausse sur les tarifs locaux. Les mécanismes de protection de la concurrence sont décrits de façon plus détaillée dans la section D et à la partie IV ci-après.

De l'avis du Conseil, la réglementation devrait être axée principalement sur les services fournis sur une base monopolistique (ou quasi monopolistique) ou dans des marchés qui ne sont pas encore effectivement concurrentiels. Cela comprend l'accès aux installations goulot ou aux autres services publics par les concurrents. Dans les marchés jugés suffisamment concurrentiels, il est préférable, d'ordinaire, de s'en remettre aux forces du marché pour régir le comportement des fournisseurs de services de télécommunications. Comme mentionné à la partie III, le Conseil s'abstient de réglementer la vente, la location et l'entretien des équipements terminaux. Bien qu'il juge prématuré de s'abstenir de réglementer les services intercirconscriptions, il estime que le cadre défini dans la présente décision peut favoriser cette abstention dans un avenir assez rapproché. D'ici là, le Conseil établit, à la partie IV de la présente décision, des critères relatifs aux tarifs qui permettront d'accélérer le traitement des demandes d'approbation de tarifs déposées par les compagnies de téléphone. Il s'attend que ces critères et les garanties prévues par la présente décision permettent de rationaliser la réglementation de ces marchés, pendant la transition jusqu'à l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation.

Afin d'accroître la concurrence dans tous les marchés, le Conseil a décidé (voir la section E ci-après) qu'il conviendrait de supprimer les entraves à l'entrée en concurrence, ainsi que les restrictions à la participation des compagnies de téléphone aux nouveaux marchés des services de télécommunications axés sur les transactions et l'information. Afin d'offrir plus de choix aux abonnés et aux fournisseurs de services, pour ce qui concerne la fourniture de services de télécommunications et d'information, le Conseil entend supprimer les restrictions ayant trait à la concurrence dans la fourniture de services locaux et promouvoir le libre accès et les principes d'interfonctionnement des réseaux. Toutefois, comme il le précise dans cette section, bien qu'il entende favoriser l'entrée en concurrence dans divers marchés, le Conseil n'est pas en mesure, dans le cadre de la présente instance, de décider si les compagnies de téléphone devraient être autorisées à détenir des licences de radiodiffusion.

B. Rapprochement des tarifs et des coûts

1. Généralités

Dans la présente instance, comme dans d'autres instances antérieures, un des enjeux fondamentaux en matière de politique touche à la réduction de la subvention actuellement consacrée au recouvrement des coûts engagés pour assurer l'accès au réseau commuté aux abonnés. C'est sans doute la question la plus difficile et la plus controversée que le Conseil ait eu à traiter dans la présente instance. À son avis, une véritable refonte de la réglementation, le recours accru aux forces du marché et l'essor de la concurrence dans tous les marchés exigent des mesures destinées à réduire cette subvention par l'intermédiaire d'un programme de rééquilibrage des tarifs.

Les partisans d'un plus grand rapprochement des tarifs et des coûts ont insisté sur les avantages économiques de cette approche. Le Conseil est d'accord avec les arguments présentés par l'AGT, le Directeur et d'autres parties, selon lesquels une tarification axée sur les coûts s'impose afin d'accroître l'efficience économique, de prévenir l'entrée en concurrence non économique, d'envoyer des signaux positifs aux investisseurs et de faire en sorte que la concurrence dans les marchés locaux ne soit pas entravée par des prix inférieurs aux coûts. L'AGT, l'ACTE et le Directeur ont tous insisté sur les inefficiences liées à un système de tarification qui subventionne des usagers sans égard à leurs besoins. L'ACTE a fait valoir que cela peut s'assimiler à une forme de taxation et que des tarifs fixés bien au-delà des coûts, afin de financer cette subvention générale, ne peuvent pas être jugés justes et raisonnables.

Certaines parties ont insisté sur l'importance d'une tarification fondée sur les coûts pour le bien-être économique; d'autres parties ont exprimé, cependant, de vives préoccupations au sujet du rééquilibrage des tarifs en général et des propositions de Stentor et de l'AGT en particulier.

Unitel a soutenu que l'ampleur des hausses tarifaires proposées par Stentor et l'AGT était incompatible avec les principes de concurrence établis dans la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12) et avec les objectifs relatifs au service abordable. De plus, Unitel, la Sprint et d'autres parties ont allégué que de graves erreurs d'affectation des coûts dans le processus de la Phase III amplifiaient la nécessité du rééquilibrage des tarifs.

L'ONAP a insisté également sur l'importance de procéder à une étude de l'affectation des coûts sous-jacents avant de songer au rééquilibrage des tarifs. Elle a fait valoir que les arguments ayant trait au bien-être économique camouflent l'utilisation moins fréquente du service interurbain par les abonnés à faible revenu et les répercussions proportionnellement plus considérables, sur ces abonnés, de toute hausse des prix des services locaux.

Le Québec a affirmé qu'il n'est aucunement nécessaire d'entreprendre un rééquilibrage des tarifs. À son avis, la diminution du nombre de groupes tarifaires permettrait de réduire le manque à gagner des services locaux/d'accès et l'élimination des groupes tarifaires inférieurs se traduirait par une répartition plus efficiente et plus équitable de la subvention globale. Le Québec a fait valoir que la Phase III demeure le meilleur outil pour établir l'ampleur du manque à gagner et a indiqué qu'il y aurait lieu d'entreprendre un examen de la Phase III afin de rétablir le consensus quant à la validité des résultats. De l'avis du Québec, des gains de productivité constants, sans être une solution rapide à ce problème, constituent une façon de réduire le manque à gagner des services locaux/d'accès.

Selon l'Ontario, le cadre de réglementation devrait se traduire par une diminution des tarifs interurbains en vigueur au Canada et par un degré de comparabilité raisonnable des tarifs interurbains en vigueur au Canada et aux États-Unis, et ce, pour tous les abonnés. L'Ontario a fait état également de certaines difficultés concernant l'exactitude des comparaisons des tarifs canadiens et américains. Tout en reconnaissant la nécessité de réduire à la fois la contribution et les tarifs interurbains, l'Ontario a tenu compte du fait que le nouveau cadre de réglementation devrait faire en sorte que les tarifs locaux n'augmentent pas beaucoup plus rapidement que le taux d'inflation des prix des biens de consommation.

Tout en donnant son appui à un examen de la Phase III, l'Ontario a fait valoir que personne n'a contesté le fait que les services interurbains sont offerts à des prix sensiblement supérieurs aux coûts, tandis que les coûts des catégories des services locaux/d'accès sont en deçà des niveaux de recouvrement.

Le Conseil est d'avis que la subvention du service local par l'interurbain est beaucoup plus élevée que ne l'exige le maintien d'un accès abordable aux télécommunications et qu'elle impose un fardeau inéquitable et inutile à un grand nombre d'usagers de l'interurbain. De plus, comme la contribution est assimilée à une taxe imposée aux entreprises fortement tributaires des services d'information, il importe que cette taxe ne se traduise pas par un fardeau inutilement lourd afin de promouvoir l'accès à prix abordable.

Le Conseil fait observer que l'objectif relatif aux services de télécommunications abordables prévu par la Loi s'applique aux services interurbains aussi bien qu'aux services locaux. À son avis, le maintien de la contribution et des tarifs interurbains à des niveaux plus élevés que nécessaire serait incompatible avec l'atteinte de cet objectif. Bien qu'il s'attende que les gains de productivité et l'accroissement des revenus tirés de nouveaux services optionnels permettent de réduire le manque à gagner des services locaux/d'accès, ces facteurs ne suffisent pas, à eux seuls, à abaisser la subvention à un niveau plus approprié.

Le rééquilibrage des tarifs peut favoriser l'établissement de conditions nécessaires pour assurer la compétitivité des télécommunications canadiennes. Ces conditions comprennent le maintien d'une concurrence durable dans tous les marchés, par l'application des principes de libre accès et de politiques de tarification qui incitent les usagers et les fournisseurs de services à faire leurs transactions par l'entremise des réseaux canadiens. L'adoption de politiques de tarification inadéquates ou d'autres entraves à l'entrée en concurrence peut se traduire par des erreurs dans l'affectation des ressources, une réduction des choix offerts dans certains marchés et l'élimination de la demande dans d'autres marchés, ce qui entraînerait, entre autres choses, des hausses de coûts pour les entreprises fortement tributaires des services d'information et l'établissement d'entraves aux communications entre les Canadiens. Pour que les télécommunications puissent réaliser tout leur potentiel à titre de moteur de croissance économique et servent de véhicule aux transactions économiques, sociales et intellectuelles, la structure sous-jacente devrait donc être aussi efficiente que possible, du point de vue économique, tout en reconnaissant, certes, que l'adhésion aveugle aux arguments en matière d'efficience économique pourrait avoir des répercussions sur l'abordabilité des services.

Le Conseil fait observer que plus la subvention est élevée, plus grands sont les incitatifs à l'évitement soit par les États-Unis, soit par l'utilisation d'installations spécialisées qui peuvent fort bien être non économiques et qui n'auraient pas le même attrait auprès des usagers si la contribution n'était pas un coût de revient de l'accès commuté. Les incitatifs d'ordre économique et les occasions d'évitement sont évidents; dans une économie ouverte, les entreprises subiront des pressions toujours plus fortes pour réduire leurs coûts de toutes les façons possibles, y compris en détournant leur trafic du réseau public. Si les principaux usagers décident de délaisser le réseau public, les autres abonnés pourraient devoir assumer des coûts plus élevés, en contrepartie de niveaux de service réduits.

De l'avis du Conseil, les avantages d'un cadre de réglementation plus efficient, fondé sur la réglementation des prix, ne peuvent pas se concrétiser entièrement sans un rapprochement sensible des coûts et des tarifs. En l'absence de rééquilibrage des tarifs, l'ampleur du manque à gagner des services locaux/d'accès demeurera élevée dans un avenir prévisible. Cette situation exigerait l'établissement d'un mécanisme comprenant bon nombre des éléments de la réglementation du taux de rendement, afin d'établir les taux de contribution.

Le Conseil serait porté à convenir du bien-fondé des arguments invoqués par certaines parties, selon lesquels les avantages du rééquilibrage des tarifs ne se répartiront pas de façon égale. En vertu du système actuel, les abonnés qui sont de grands usagers de l'interurbain sont tenus de payer un niveau de contribution démesurément élevé, dans l'ensemble, afin de subventionner l'accès offert aux autres abonnés, sans égard aux besoins ou à la capacité de ces derniers de s'offrir le service d'accès. En conséquence, le rééquilibrage des tarifs tendrait à avantager plus les grands usagers de l'interurbain que les usagers à faible volume. Dans la même veine, le Conseil reconnaît que les usagers à faible volume qui seront vraisemblablement moins avantagés par le rééquilibrage des tarifs peuvent aussi être des usagers à faible revenu.

Le Conseil estime que les objectifs de la Loi ayant trait à la promotion de l'utilisation des installations canadiennes et à l'accès à des services de télécommunications abordables dans toutes les régions du Canada sont intimement liés. Le cadre de réglementation défini dans la présente décision vise à équilibrer l'efficience économique et la compétitivité, d'une part, et des objectifs sociaux telle l'abordabilité du service, d'autre part, conformément aux exigences de la Loi. La question du service abordable est traitée dans la section C, ci-après.

Selon le Conseil, entreprendre un rééquilibrage de tous les tarifs comme l'AGT l'a proposé, ou réduire le TSAE d'un montant préétabli, comme Stentor l'a proposé, exigerait un exercice minutieux d'établissement des coûts et de prévisions afin d'obtenir le niveau des hausses tarifaires du service local exigées pour que chaque compagnie puisse atteindre ses objectifs. Non seulement s'agirait-il d'un exercice théorique, compte tenu des difficultés inhérentes aux prévisions pluriannuelles, mais il ne serait pas possible, non plus, de tenir compte des objectifs sociaux. Le Conseil juge plus juste et plus efficient d'établir dès maintenant la portée et la durée du rééquilibrage des tarifs à mettre en oeuvre.

De plus, le Conseil estime que l'équité entre les grands et les petits usagers de l'interurbain s'obtient plus facilement, tout en tenant compte de façon plus juste des intérêts des concurrents dans le marché de l'interurbain, si les réductions des tarifs interurbains, en vertu du rééquilibrage des tarifs, s'appliquent aux services interurbains de base utilisés par les abonnés de résidence et d'affaires à faible volume. Le Conseil fait observer qu'à la différence des services interurbains destinés aux grands usagers, les tarifs de ces services interurbains n'ont pas diminué de façon sensible depuis la décision 92-12. Si tous les abonnés doivent payer des tarifs locaux plus élevés, afin d'établir un système plus efficient, plus équitable et plus durable, le Conseil estime que l'intérêt public est mieux servi si l'ensemble des abonnés peuvent tirer profit de tarifs interurbains moins élevés.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge raisonnable de mettre en oeuvre un programme destiné à limiter les répercussions des hausses des tarifs locaux liées au rééquilibrage des tarifs, en prévoyant trois hausses de 2 $ par mois, qui s'appliqueront pendant les trois prochaines années. En conséquence, il est ordonné à l'AGT et aux autres compagnies membres de Stentor de déposer des propositions relatives au rééquilibrage des tarifs (majoration des tarifs locaux et diminution des tarifs interurbains) sous forme de dépôts de tarifs qui entreront en vigueur le 1er janvier 1995, 1996 et 1997. Les propositions relatives au rééquilibrage des tarifs, pour chaque année, seront déposées auprès du Conseil au plus tard le 1er décembre de l'année précédente. La méthode d'établissement des besoins en revenus généraux pour le segment des services publics, pendant la période de transition, est traitée à la section F ci-après.

Le Conseil s'attend d'approuver rapidement les propositions de rééquilibrage des tarifs, sous réserve des critères et des exigences énoncés ci-après et dans la partie V, section E.2, ainsi que de la fourniture de renseignements suffisants qui confirment le respect de ces critères et exigences.

Parallèlement au dépôt des propositions relatives au rééquilibrage des tarifs, il est ordonné à l'AGT et aux autres compagnies membres de Stentor de déposer une version révisée des frais de contribution qui tiendra compte de l'augmentation des revenus du segment des services publics consécutive aux majorations des tarifs locaux. Cette question est traitée dans les parties V et VII ci-après.

Tout en reconnaissant que cette méthode de rééquilibrage des tarifs se traduira par un manque à gagner proportionnel plus élevé pour certaines compagnies de téléphone que d'autres, le Conseil fait observer qu'il y aura des incitatifs permanents à la réduction des coûts et à l'augmentation des revenus tirés de nouveaux marchés. De plus, l'instance relative à la mise en oeuvre du plafonnement des prix, dont il est question à la section F et dans les parties V et VII ci-après, donnera l'occasion aux parties de décider des modalités de gestion des besoins de contribution qui subsisteront en situation de plafonnement des prix.

Enfin, le Conseil a pris note des préoccupations exprimées par certaines parties relativement aux erreurs possibles d'affectation des coûts, ce qui se traduirait effectivement par une amplification de l'importance du manque à gagner. Le Conseil a, dans l'avis public Télécom CRTC 94-16 du 16 mars 1994 intitulé Examen de la Phase III (l'avis public 94-16), amorcé une instance afin d'étudier les préoccupations à ce sujet. Le rapport de l'agent enquêteur chargé de cette instance a été rendu public en même temps que la présente décision.

2. Tarifs locaux

Le 1er janvier 1995, 1996 et 1997, les tarifs mensuels des services locaux de base seront majorés de 2 $. Toutefois, si une compagnie peut prouver au Conseil que les tarifs facturés aux abonnés d'affaires ou de résidence à l'égard d'un service particulier dans un groupe tarifaire particulier sont déjà compensatoires, celle-ci pourra proposer de ne pas majorer ces tarifs.

Le Conseil fait remarquer que ces majorations seront compensées par les réductions du TSAE décrites dans la section qui suit.

3. Tarifs interurbains

Comme il le précise davantage à la section F.2 ci-après, le Conseil établit une forme transitoire de réglementation avant de procéder à la mise en oeuvre du plafonnement des prix. Comme mentionné ci-dessus, ce régime de transition comprendra la mise en oeuvre d'un TSAE semblable à ce que Stentor a proposé.

Aux termes du programme de rééquilibrage des tarifs mis de l'avant par le Conseil, l'élément contribution du TSAE doit être réduit d'une somme égale aux revenus tirés des hausses tarifaires du service local, selon les modalités indiquées à la partie V, section E.2. Les revenus de l'interurbain seront réduits d'une somme égale aux dépenses réduites au titre du TSAE imputées au segment des services concurrentiels des compagnies de téléphone.

Comme il l'a précisé ci-dessus, le Conseil estime que l'équité entre les grands et les petits usagers de l'interurbain s'obtient plus facilement si les réductions prévues par le rééquilibrage des tarifs s'appliquent aux services interurbains de base utilisés par les abonnés de résidence et d'affaires à faible volume.

Le Conseil fait observer également que les réductions tarifaires de l'interurbain consécutives au rééquilibrage des tarifs pourraient avoir une forte incidence sur les bénéfices que les membres de Stentor, dont les coûts sont plus élevés, tirent des services concurrentiels. Afin d'atténuer ces répercussions, il est ordonné aux compagnies de téléphone, de déposer avec leurs propositions de rééquilibrage des tarifs, des réductions des tarifs interurbains de base suffisantes pour réduire les revenus après partage, sans tenir compte de la stimulation de la demande imputable aux réductions des tarifs de l'interurbain de base, d'une somme égale à la réduction des frais du TSAE facturés à l'égard des services concurrentiels. Le Conseil estime que cette méthode permettra de prévenir de façon adéquate toute incidence marquée sur les bénéfices des services concurrentiels des membres de Stentor qui ont des coûts plus élevés. Les révisions tarifaires des services interurbains de base doivent également satisfaire aux exigences relatives aux approbations provisoires énoncées à la partie IV, section D, de la présente décision.

Selon le Conseil, même si les usagers des services interurbains de base des compagnies de téléphone sont les principaux bénéficiaires des réductions des tarifs interurbains consécutives à la diminution du TSAE, les compagnies de téléphone toucheront des revenus supplémentaires en raison de la stimulation de la demande imputable aux réductions des tarifs des services interurbains de base. Ces revenus peuvent servir à réduire davantage les tarifs interurbains, si les conditions du marché l'exigent, ou à stabiliser les bénéfices du segment des services concurrentiels. Cela atténuera les répercussions de l'exigence relative à l'application des réductions du TSAE aux tarifs des services interurbains de base sur la situation concurrentielle des compagnies de téléphone. Le Conseil fait observer à cet égard que les concurrents pourront réaffecter à leur gré à tous les segments du marché les avantages consécutifs aux réductions du TSAE.

C. Service abordable

L'article 7 de la Loi stipule qu'un des principaux objectifs de la politique canadienne de télécommunication vise à permettre l'accès aux Canadiens de toutes les régions du pays à des services de télécommunication abordables et de qualité. Comme mentionné précédemment, le premier principe qui permet de garantir un plus grand choix, une plus grande diversité et des prix inférieurs à long terme consiste à mettre l'accent sur une tarification efficiente, du point de vue économique, et à s'en remettre davantage aux forces du marché. Du même coup, la réglementation est nécessaire afin de protéger les intérêts des abonnés à faible revenu et ceux des marchés qui n'ont peut-être pas accès aux avantages de la concurrence.

Bon nombre de parties inscrites à la présente instance ont indiqué que l'universalité est déjà un fait accompli. Elles ont fait valoir que le taux de pénétration du téléphone au Canada - plus de 98 % - est un des plus élevés au monde.

Stentor a fait observer que le Canada a pu obtenir des taux de pénétration élevés en raison des tarifs mensuels moyens du service local, qui s'établissent entre 11 $ et 22 $, et que toute augmentation à l'intérieur de cette marge permettrait de maintenir les taux de pénétration aux niveaux actuels. À son avis, l'ajout de services optionnels innovateurs, les gains de productivité et une diminution des frais d'interurbain permettraient aux consommateurs de maintenir leurs dépenses globales au chapitre du service téléphonique à un niveau peu élevé, même après une augmentation des tarifs locaux.

L'ONAP et les BCOAPO et autres ont précisé qu'en raison de l'inélasticité de la demande du service téléphonique de base, les taux de pénétration ne sont pas obligatoirement un bon indicateur de l'abordabilité du service. D'après ces associations, la hausse des comptes de téléphone causerait des difficultés financières supplémentaires à ces abonnés.

L'ONAP a fait valoir que tout rééquilibrage important des tarifs serait désavantageux pour la majorité des consommateurs, parce qu'un petit nombre d'abonnés consomment une part démesurément grande de services interurbains.

Le Directeur s'est dit d'avis que le rééquilibrage des tarifs n'aurait vraisemblablement que des conséquences minimes sur l'objectif de l'universalité, compte tenu du pourcentage extrêmement faible des revenus des ménages consacrés au service téléphonique local, par rapport à la valeur obtenue, ainsi que des effets compensatoires de la réduction des tarifs interurbains sur les comptes mensuels des abonnés.

Stentor a précisé que, s'il se confirmait que la tarification fondée sur les lois du marché avait des répercussions négatives sur les abonnés à faible revenu, ses membres seraient disposés à collaborer avec les pouvoirs publics afin de concevoir et de mettre en oeuvre un programme de subventions ciblées.

Pour sa part, l'AGT estime que la concurrence constitue la meilleure forme de protection des intérêts des consommateurs. Toutefois, pendant la période de transition, un mécanisme destiné à assurer un service local et d'accès abordable serait nécessaire. Elle a proposé l'établissement d'un service minimal optionnel, sans obligation de vérification des revenus, qui serait offert seulement aux abonnés de résidence ayant une seule ligne téléphonique. À son avis, la notion de vérification des revenus ne convient pas et comporte de nombreux écueils, notamment la nécessité de définir des critères d'admissibilité acceptables, du point de vue social. Le service minimal proposé par l'AGT se caractériserait par un tarif en deux volets : (1) un tarif mensuel fixe comprenant le montant intégral des FAU et des frais minimes pour l'utilisation du service local, qui permettraient de faire un nombre limité d'appels locaux; et (2) des frais d'appels à l'unité, pour tous les appels au-delà de la limite faits pendant la journée ou au début de la soirée, les appels faits à la fin de la soirée et pendant la nuit étant gratuits ou assortis d'un rabais.

Afin d'assurer la stabilité des prix pendant la période de transition, l'AGT a pris l'engagement que le prix total qu'un abonné de résidence moyen ou un abonné du service de ligne individuelle d'affaires paierait pendant une année à l'égard d'un ensemble représentatif de services interurbains et de services locaux essentiels serait identique ou inférieur au prix qu'il aurait payé à l'égard du même ensemble de services l'année précédente.

L'AGT maintiendrait aussi, à tout le moins, le taux de pénétration des services locaux essentiels au niveau antérieur à l'établissement du service minimal. Elle a indiqué qu'il serait possible d'atteindre cet objectif en utilisant les données de Statistique Canada sur les taux de pénétration et en augmentant la fréquence des études sur les taux de pénétration. Les prix et les autres modalités de service (comme les "frais du service minimal", le nombre d'appels gratuits autorisés et les tarifs des appels faits pendant les heures de pointe et en dehors des heures de pointe, après dépassement du seuil des appels gratuits) seraient rajustés, selon les besoins, de manière à influer sur la demande globale des services d'une manière conforme à l'engagement de l'AGT en matière de taux de pénétration.

Les BCOAPO et autres et l'ONAP se sont opposées aux programmes fondés sur une vérification des revenus. De plus, aucune de ces associations n'a appuyé la proposition de l'AGT. Les BCOAPO et autres ont affirmé que le service minimal est simplement un service local tarifé à l'utilisation qui favoriserait plus les petits usagers que les usagers à faible revenu. D'après l'ONAP, les démunis seraient dissuadés d'utiliser le service minimal, parce que l'AGT a indiqué qu'elle augmenterait les tarifs si un trop grand nombre de personnes s'abonnaient à ce service.

Du point de vue de l'Ontario, la mise en oeuvre d'un programme de subventions fondé sur une vérification des revenus ne serait pas d'intérêt public. Toutefois, elle estime qu'il serait avantageux d'encourager les compagnies de téléphone à offrir des ensembles tarifaires compensatoires comprenant des services locaux et interurbains et de nature à favoriser l'abordabilité du service pour les abonnés à faible revenu ou à faible volume.

Le Conseil est d'avis que le taux de pénétration est l'indicateur le plus fiable de l'abordabilité du service. Toutefois, il convient que beaucoup d'abonnés à faible revenu, en particulier la majorité de ceux qui ne font pas grand usage du service interurbain, auront un revenu disponible inférieur après le rééquilibrage des tarifs. Le Conseil limite donc l'augmentation des tarifs locaux à un montant précis, même si celui-ci peut être insuffisant pour annuler entièrement le manque à gagner. De plus, le rééquilibrage des tarifs sera mis en oeuvre pendant une période de transition afin d'en atténuer les répercussions sur les abonnés.

Toutefois, compte tenu à la fois des réductions parallèles des tarifs interurbains et de la proportion relativement faible de leurs revenus que les abonnés à faible revenu consacrent aux télécommunications, le Conseil conclut qu'un service minimal n'est pas nécessaire à ce moment-ci. Il estime qu'un rééquilibrage contrôlé des tarifs et des mesures destinées à réduire les coûts et à augmenter le nombre de minutes de contribution atténueront les pressions à la hausse sur les tarifs locaux et, ainsi, la nécessité d'un service minimal ou de fonds spéciaux destinés aux régions à coûts élevés. Pour beaucoup d'abonnés des groupes tarifaires inférieurs, les hausses des tarifs locaux prévues dans la présente décision se traduiront par des tarifs du service local de base inférieurs à ceux que paient déjà les abonnés des groupes tarifaires supérieurs, y compris les abonnés à faible revenu. De plus, pour ce qui concerne la question de l'abordabilité, il importe également de tenir compte de la facture globale de l'abonné, et non pas seulement d'un élément de cette facture. Comme les revenus produits par le rééquilibrage des tarifs serviront à réduire les tarifs du service interurbain de base, cette opération fera augmenter la facture globale de la plupart des abonnés d'une somme globale inférieure à la hausse des tarifs locaux. De fait, beaucoup d'abonnés constateront une diminution du montant global de leurs factures.

Bien qu'il ne juge pas nécessaire d'établir à ce moment-ci un programme de service minimal, le Conseil estime que ce service optionnel non fondé sur une vérification des revenus, proposé par l'AGT, est intéressant et innovateur et il encourage les compagnies de téléphone à offrir des ensembles optionnels qui offriront plus de choix aux abonnés, en particulier aux usagers à faible volume. À son avis, la concurrence dans le service local pourrait également se traduire par une augmentation des options d'appel, à plus long terme.

Le Conseil fait observer que, s'il devenait nécessaire d'établir un programme de service minimal, il serait préférable et plus commode de prévoir une méthode de financement par les compagnies, semblable à la proposition faite par l'AGT, au lieu d'un programme financé par les pouvoirs publics. Bien qu'il juge préférable également d'éviter un service assorti d'une vérification des revenus, le Conseil n'est pas convaincu que cela soit possible à moins de recourir à des méthodes semblables à celles que l'AGT a proposées et susceptibles de restreindre l'utilisation des services par les abonnés à faible revenu.

D. Méthodes relatives à l'intégration verticale

Dans la présente décision, le Conseil a tenu compte des problèmes particuliers que peut causer l'intégration verticale des compagnies de téléphone et il a pris diverses mesures afin d'apaiser les inquiétudes à cet égard. Au nom d'Unitel, M. Blumenfeld a rappelé que l'établissement de la concurrence dans les télécommunications soulève un problème fondamental quand l'entreprise établie se caractérise par son intégration verticale et exerce un contrôle sur un produit monopolistique en amont, tout en participant à un marché concurrentiel en aval. Dans les télécommunications, le produit monopolistique (le réseau téléphonique local) est, de fait, la seule source de distribution généralisée de services commutés aux usagers et est donc un intrant indispensable dont dépendent à la fois l'entreprise à intégration verticale et ses rivaux sur le marché concurrentiel.

Le Conseil reconnaît que les compagnies de téléphone ont à la fois les incitatifs et la possibilité de miser sur l'intégration verticale de leurs structures pour réduire la concurrence en exploitant leur emprise sur les installations goulot.

L'interfinancement par l'intermédiaire de la suraffectation des coûts des installations partagées au segment des services publics ou du transfert de revenus tirés des services publics au segment des services concurrentiels peut également être une autre source d'abus possible imputable à l'intégration verticale. Ces activités peuvent permettre à une compagnie de téléphone à forte intégration verticale de fixer artificiellement les prix de ses services concurrentiels à des niveaux inférieurs aux coûts, afin de nuire aux concurrents, tout en imposant le fardeau des coûts de ses activités concurrentielles aux abonnés des services monopolistiques. De plus, en vertu du cadre de réglementation actuel, la compagnie de téléphone peut ne pas subir de pertes financières, même à court terme, parce qu'elle peut recouvrer ses pertes auprès des abonnés des services monopolistiques.

Le Conseil fait observer que les propositions de Stentor et de l'AGT tiennent compte de ces incitatifs et visent à apaiser les inquiétudes à cet égard par l'intermédiaire de mesures telles que le libre accès et le dégroupement des tarifs, ainsi que des régimes de transition destinés à réduire les possibilités d'interfinancement.

Certaines parties ont prétendu que seuls le démantèlement ou la séparation structurelle permettent de régler de façon convenable les problèmes liés à l'intégration verticale. L'ACTE et les BCOAPO et autres estiment que les possibilités de pratiques anticoncurrentielles subsisteront tant que les compagnies de téléphone conserveront leur caractéristique d'intégration verticale. Les deux parties ont proposé la séparation structurelle des activités monopolistiques et des services concurrentiels. L'ACTE est d'avis qu'il ne serait pas nécessaire de réglementer si les compagnies de téléphone offraient ces services par l'intermédiaire d'affiliés distincts. Les BCOAPO et autres ont proposé de recourir au démantèlement pour restructurer l'industrie, afin de créer des entreprises distinctes chargées des installations destinées aux services monopolistiques locaux/d'accès et qui offriraient une gamme de services, entre autres les services locaux. De fait, la réglementation s'appliquerait à un fournisseur de services monopolistiques qui fournirait des installations à des prix de gros à des fournisseurs de services, sans toutefois leur livrer concurrence.

D'après l'ACTE, la séparation structurelle réduit les occasions de transactions internes et d'interfinancement inappropriés et accroît la possibilité de les déceler, tout en exigeant une surveillance moins rigoureuse de la part de l'organisme de réglementation.

Après avoir affirmé que seul le démantèlement peut supprimer entièrement les incitatifs, pour les compagnies de téléphone, à utiliser leurs installations goulot au détriment des concurrents, Unitel n'a pas proposé le démantèlement, en raison des coûts et des perturbations inhérents à cette mesure. En revanche, elle a demandé au Conseil d'adopter une [TRADUCTION] "norme de démantèlement" qui raffermirait les garanties existantes et établirait de nouvelles garanties conçues de manière à produire des effets comparables à ceux du démantèlement.

Stentor a fait valoir que les preuves déposées dans la présente instance n'appuient pas la mise en oeuvre de la séparation structurelle. De plus, elle estime que sa proposition relative à la séparation des coûts, par le partage de la base tarifaire entre les services publics et les services concurrentiels, est plus efficiente, du point de vue économique, que la séparation structurelle. Dans ses observations au sujet de la [TRADUCTION] "norme de démantèlement" proposée par Unitel et qui vise à reproduire les effets du démantèlement, Stentor affirme que cela reviendrait à un [TRADUCTION] "démantèlement virtuel" qui s'accompagnerait donc des mêmes inconvénients économiques que l'on associe à la séparation structurelle. De plus, Stentor et l'AGT ont fait valoir que la "norme" proposée par Unitel devrait être rejetée parce que celle-ci laisse supposer à tort que les économies de portée dont profitent les compagnies membres de Stentor leur donnent un avantage concurrentiel injuste. Au dire d'un témoin de l'AGT, M. Alfred Kahn, un avantage issu d'économies de portée n'a rien d'injuste ou d'anticoncurrentiel; au contraire, la recherche de ces avantages est le fondement même de la concurrence.

Le Conseil estime qu'il n'existe aucune preuve manifeste à l'appui du démantèlement du système de télécommunications au Canada. Il existe de meilleures façons de régler les problèmes causés par l'intégration verticale des compagnies membres de Stentor. Le démantèlement pourrait porter atteinte à la compétitivité du Canada sur les marchés mondiaux et freiner l'implantation des services intégrés issus de la convergence des industries des communications, de l'information, de l'informatique et du divertissement. De même, le Conseil n'est pas convaincu de la nécessité de constituer des affiliés structurellement distincts, compte tenu des méthodes annoncées dans la présente décision. Bien qu'elle puisse s'appliquer avec succès dans un marché nouveau et distinct, comme celui des communications sans fil, il s'agit d'ordinaire d'une solution statique qui réduit les économies de portée et qui exige toujours des interventions d'ordre réglementaire afin de surveiller les transactions intersociétés.

En revanche, dans le nouveau cadre de réglementation qu'il établit, le Conseil intègre d'autres solutions réglementaires plus souples qui devraient se révéler tout aussi efficaces que la séparation structurelle afin d'assurer une protection contre les abus anticoncurrentiels associés à l'intégration verticale des compagnies membres de Stentor, mais sans être accompagnées de bon nombre des problèmes connexes.

Ce cadre de réglementation réglera, comme précisé ci-après, les problèmes possibles ayant trait aux agissements anticoncurrentiels et permettra au Conseil de réduire de façon sensible la réglementation dans certains marchés et, dans d'autres cas, d'atteindre plus rapidement un stade lui permettant de s'abstenir d'exercer ses pouvoirs de réglementation.

Premièrement, comme mentionné à la section F, le Conseil entend partager la base tarifaire entre les services publics et les services concurrentiels et adopter un TSAE. Aux termes du partage de la base tarifaire, seuls les services publics demeureront assujettis à la réglementation des bénéfices. De plus, en vertu du TSAE, les compagnies de téléphone seront tenues de verser une contribution explicite, calculée d'après des frais préétablis, à l'égard du manque à gagner des services publics et des coûts de l'accès au réseau. Cette façon de procéder rompra le lien entre les réductions des tarifs interurbains et les hausses possibles des tarifs locaux et devrait se traduire par une plus grande équité entre les activités interurbaines des concurrents et celles des compagnies de téléphone, du point de vue des coûts et des obligations relatives au segment des services publics. De plus, le partage de la base tarifaire atténuera la possibilité d'interfinancement des services concurrentiels par des services monopolistiques.

Deuxièmement, afin de donner suite aux préoccupations relatives à la tarification anticoncurrentielle, le Conseil a, dans la décision Télécom CRTC 94-13 du 13 juillet 1994 et intitulée Examen du cadre de réglementation - Établissement de prix ciblés, tarification anticoncurrentielle et critère d'imputation des dépôts de tarifs interurbains par les compagnies de téléphone (la décision 94-13) et dans la présente décision, établi un régime qui permet effectivement d'établir un seuil tarifaire destiné à prévenir la tarification anticoncurrentielle.

Troisièmement, le Conseil supprimera bon nombre des entraves à la concurrence dans le marché du service local et il ordonne à l'AGT et aux compagnies membres de Stentor, à la section E ci-après, de déposer des tarifs relatifs au dégroupement des tarifs et à la co-implantation. Cette mesure devrait supprimer de nombreuses entraves techniques et réglementaires à l'entrée en concurrence dans tous les marchés.

Quatrièmement, le Conseil mettra en oeuvre un régime de plafonnement des prix dans le segment des services publics. Ce régime prendra effet le 1er janvier 1998 et permettra au Conseil de réduire les contrôles réglementaires tout en continuant de diminuer les incitatifs et les occasions, pour les compagnies de téléphone à forte intégration verticale, d'interfinancer des services concurrentiels à même les revenus tirés de marchés monopolistiques.

Cinquièmement, comme les réductions des tarifs interurbains des compagnies de téléphone destinées à annuler les réductions du TSAE viseront principalement les abonnés de résidence et d'affaires à faible volume, le rééquilibrage des tarifs ne servira pas à cibler les grands abonnés d'affaires au détriment de l'ensemble des abonnés. La contribution sera ramenée à des niveaux plus tolérables parallèlement aux majorations des tarifs locaux.

E. Diminution des entraves à l'entrée en concurrence

1. Concurrence dans le service local

Stentor a proposé que tous les fournisseurs de services soient autorisés à se livrer concurrence et à transporter et à traiter toute forme de communication (y compris des services multimédias et à contenu), sans égard à la technologie, et ce, à l'intention de tous les clients et à tous les endroits. Dans son plaidoyer final, elle a demandé au Conseil de conclure que les compagnies de téléphone canadiennes peuvent jouer un rôle utile dans la fourniture de nouveaux services d'information, y compris la fourniture de services à contenu, sous réserve des garanties nécessaires à l'atteinte des objectifs de politique prévus autant par la Loi sur la radiodiffusion que par la Loi sur les télécommunications. Stentor a demandé également au Conseil d'entériner un cadre de réseaux ouverts et de technologies de distribution multiples. Pour sa part, l'AGT a demandé qu'après avoir déclaré que tous les marchés de télécommunications sont ouverts à la concurrence, le Conseil adopte des politiques visant à promouvoir l'essor de la concurrence dans les marchés des services de télédistribution, d'information et de divertissement et de supprimer les restrictions à la participation des compagnies de téléphone à ces marchés.

Le Conseil est d'avis que, sauf quelques rares exceptions (par exemple, les restrictions ayant trait à la protection des consommateurs), toutes les entraves à l'accès au marché des télécommunications devraient être supprimées. En outre, il estime que les compagnies de téléphone peuvent jouer un rôle utile dans la fourniture de nouveaux services d'information, y compris des services à contenu. Toutefois, la question de savoir s'il conviendrait d'autoriser les compagnies de téléphone à détenir des licences de radiodiffusion déborde le cadre de la présente instance ouverte en vertu de la Loi sur les télécommunications.

Dans une large mesure, le marché du service téléphonique local est déjà ouvert à l'entrée en concurrence par divers fournisseurs. Les fournisseurs de services sans fil peuvent s'interconnecter; seules quelques restrictions s'appliquent à la revente et au partage des services des compagnies de téléphone; enfin, aucune restriction n'est prévue pour la fourniture concurrentielle de services par lignes directes, de services de données et de services améliorés. De plus, les compagnies de téléphone font face à l'entrée en concurrence de fournisseurs de services sans fil, de systèmes de télédistribution et de fournisseurs de services d'accès concurrents. Toutefois, avant de rendre la présente décision, le Conseil n'a pas traité de certaines questions clés touchant de façon générale à la concurrence dans le service local. Ces questions comprennent l'interconnexion de réseaux filaires (fibres optiques, télédistribution) afin d'offrir un service téléphonique commuté local public, et le raccordement d'installations de transmission, n'appartenant pas aux compagnies de téléphone, aux autocommutateurs locaux des compagnies de téléphone.

Stentor et l'AGT ont manifesté leur appui à la concurrence dans le service local, sous réserve de certaines conditions. Ces conditions comprennent l'accès réciproque aux réseaux d'autres fournisseurs, la liberté de concurrence dans d'autres marchés et le rééquilibrage des tarifs. D'autres parties intéressées ont appuyé également le principe de la concurrence dans le service local. Toutefois, l'ACTC était d'avis que la concurrence dans le marché des télécommunications locales devrait faire l'objet d'une instance distincte.

Le Conseil estime que les restrictions à l'entrée en concurrence dans le marché des services locaux devraient être supprimées et que les principes relatifs au libre accès, au dégroupement des tarifs et à la co-implantation (traités à la section suivante) devraient s'appliquer. Les applications et les solutions nécessaires pour satisfaire aux besoins des usagers dans le cadre actuel ne peuvent pas toujours être mises en oeuvre si l'entrée en concurrence dans certains marchés est entravée. Les usagers devraient disposer de toute la souplesse voulue pour obtenir des solutions de la part d'un fournisseur particulier ou d'un ensemble de fournisseurs. À cette fin, les entraves à l'entrée en concurrence pour l'offre de services de télécommunications, y compris celles qui s'appliquent aux compagnies de téléphone, devraient être moins nombreuses. À l'inverse, les fournisseurs de services doivent avoir les moyens d'accéder à leurs abonnés et de les servir sans faire face à des entraves techniques à l'entrée en concurrence. En outre, comme mentionné auparavant, les entraves économiques issues de la subvention des tarifs du service local de base devraient être réduites.

Le Conseil est d'avis qu'il y a un potentiel de concurrence réelle dans le marché local des services de télécommunications de base et dans de nombreux marchés de télécommunications axés sur les services d'information. Il croit également que la stimulation de ce potentiel se traduira par des avantages tels des gains de productivité et la mise en place de services toujours plus innovateurs. À court terme, la concurrence peut être axée sur l'accès aux entreprises intercirconscriptions dotées d'installations et sur de nouveaux services d'information de nature interactive ou transactionnelle; à plus long terme, au fil de la diminution de la contribution et du dégroupement des tarifs des services, la concurrence devrait favoriser l'implantation de nouveaux réseaux commutés. Le résultat ultime sera finalement fonction des exigences des usagers et de la volonté des fournisseurs de prendre des risques. Le Conseil devrait avoir pour rôle de veiller à la mise en place de conditions économiques et techniques qui conviennent au libre accès, tout en s'assurant que l'accès demeure abordable partout où les marchés locaux ne sont pas effectivement concurrentiels.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que l'accroissement de la concurrence dans le marché des services locaux de télécommunications est d'intérêt public. Il annonce, dans les sections qui suivent, l'ouverture d'instances portant sur le dégroupement des tarifs et sur l'approbation des tarifs de co-implantation, afin de favoriser l'accroissement de la concurrence. Toutefois, le Conseil serait disposé à approuver des demandes d'interconnexion de systèmes locaux qui offriront des services téléphoniques commutés locaux, et ce, avant l'approbation des tarifs susmentionnés.

Bien qu'il estime que les entraves à l'entrée en concurrence doivent être supprimées, le Conseil reconnaît également que, dans la plupart des marchés locaux, y compris ceux de l'accès commuté, des voies locales et en particulier des services de résidence, les compagnies de téléphone demeureront les fournisseurs dominants pendant quelque temps encore. De plus, il fait remarquer que, même après le rééquilibrage des tarifs, on peut vraisemblablement s'attendre que les tarifs dans certains marchés de résidence demeurent inférieurs aux coûts, afin de satisfaire aux exigences relatives aux services abordables. Le Conseil juge donc que les obligations de service déjà énoncées dans les tarifs actuels des compagnies de téléphone devraient demeurer en vigueur.

L'AGT a convenu de son obligation permanente de servir les abonnés des services locaux essentiels. Toutefois, elle a affirmé que cette obligation devrait être fonction de sa capacité de recouvrer les coûts particuliers liés à cette obligation, d'une façon qui ne lui donne aucun avantage ou désavantage dans les marchés concurrentiels. L'AGT estime qu'au moment de l'implantation des concurrents dans le marché local, il faudra peut-être prévoir une contribution explicite à l'égard des services locaux des concurrents, afin de maintenir le service local universel. L'élargissement de la base des minutes de contribution fait l'objet de la partie V de la présente décision.

2. Co-implantation et dégroupement des tarifs

a. Co-implantation

À l'heure actuelle, toutes les installations de transmission raccordées aux centraux des compagnies de téléphone doivent être fournies par les compagnies de téléphone elles-mêmes. La co-implantation désigne un arrangement en vertu duquel les abonnés de la compagnie de téléphone peuvent raccorder leurs propres installations de transmission dans le central de la compagnie de téléphone. La co-implantation matérielle permet aux concurrents de raccorder de façon physique leurs installations de transmission dans le central de la compagnie de téléphone. La co-implantation virtuelle permet aux concurrents de raccorder des installations en un endroit situé à l'extérieur du central et d'assurer, à tous points de vue, le même service que la co-implantation matérielle et aux mêmes tarifs. Dans les faits, cela revient à dire qu'il n'y a pas de frais particuliers pour la composante transmission du raccordement d'une installation de transmission reliée au central téléphonique à un point de co-implantation virtuelle. La co-implantation matérielle soulève le problème des contraintes d'espace dans les centraux. De plus, les préoccupations légitimes des compagnies de téléphone en matière de sécurité peuvent avoir pour effet de restreindre la capacité des concurrents d'assurer l'entretien de leur équipement situé dans le central. La co-implantation virtuelle règle ces problèmes en situant le point de raccordement à l'extérieur du central.

Presque toutes les parties ont appuyé le concept de la co-implantation. Toutefois, les modalités de mise en oeuvre ont soulevé quelques divergences. Règle générale, les compagnies de téléphone étaient d'avis que la co-implantation devrait faire l'objet de négociations; d'autres parties, par exemple, Unitel et la Sprint, ont allégué que le Conseil devrait rendre la co-implantation obligatoire.

Stentor a précisé que la co-implantation soulève les problèmes suivants :

(1) la disponibilité de locaux adéquats;

(2) l'accès réciproque, par les compagnies, aux installations goulot d'autres fournisseurs;

(3) la solution définitive des problèmes relatifs à la sécurité et à la sûreté;

(4) le remboursement intégral de tous les coûts nouveaux;

(5) le dégroupement des tarifs et la tarification rationnelle des services locaux;

(6) une souplesse accrue pour les compagnies en matière de tarification, afin que celles-ci puissent réagir aux conditions du marché; et

(7) la prise en compte des conventions collectives.

Stentor a fait valoir que la co-implantation ne devrait pas s'étendre aux sites des antennes, parce que les concurrents peuvent se doter de leurs propres sites. Elle s'est opposée également à l'accès illimité aux structures de soutènement, parce qu'elle estime que cet accès mènerait à la saturation prématurée de la capacité des structures. À son avis, si le Conseil autorisait l'accès aux structures de soutènement, les tarifs actuels qui s'appliquent aux entreprises de télédistribution ne conviendraient plus. Enfin, Stentor a fait valoir que les accords de co-implantation devraient être proposés à l'égard uniquement des équipements de transmission, et non des commutateurs et des processeurs des concurrents.

L'AGT a indiqué qu'elle serait disposée à amorcer des négociations sur la mise en oeuvre d'accords de co-implantation. Elle a fait observer qu'en cas d'échec de ces négociations, le Conseil serait alors invité à rendre une décision. Toutefois, si ce dernier ordonnait la co-implantation, il devrait s'agir uniquement d'une co-implantation virtuelle.

Unitel a allégué que la co-implantation est un élément indispensable de l'égalité d'accès, parce qu'elle permet aux concurrents de livrer concurrence sur un pied d'égalité aux activités des compagnies de téléphone dans les services interurbains, du point de vue à la fois de la qualité et des prix. À cet égard, elle a fait remarquer que l'AGT et Stentor appuyaient toutes deux le concept de la co-implantation. Toutefois, Unitel différait d'opinion avec l'AGT et Stentor quant aux modalités de la co-implantation. À son avis, la co-implantation ne devrait pas être le fruit de négociations. Les compagnies de téléphone devraient plutôt être tenues de déposer des tarifs proposés aux fins d'examen public dans les 60 jours suivant la présente décision. Unitel a prétendu que, si la co-implantation matérielle n'est pas possible, des accords de co-implantation virtuelle devraient être proposés en vertu de principes de tarification qui permettraient aux concurrents d'obtenir des coûts d'interconnexion identiques à ceux des services interurbains des compagnies de téléphone.

La CTA a allégué que le Conseil devrait rendre obligatoire la co-implantation matérielle, là où c'est possible, et que la mise en oeuvre du dégroupement des tarifs ne devrait pas reposer sur un processus de négociation.

Le Conseil est d'avis que la fourniture de la co-implantation facilitera la concurrence en offrant aux concurrents l'option d'acheminer leur trafic aux autocommutateurs locaux au moyen d'installations soit louées, soit possédées, en fonction de critères de coût et d'efficience. La co-implantation peut stimuler l'entrée en concurrence en raison de l'ajout d'une source supplémentaire pour l'offre de voies locales aux usagers et aux revendeurs.

Le Conseil fait remarquer que les conclusions énoncées dans la présente décision relativement à la co-implantation s'appliquent uniquement aux équipements de transmission des concurrents. L'accès aux structures de soutènement et aux sites des antennes n'est pas assimilé, à proprement parler, à une co-implantation; il s'agit plutôt d'une question d'accès au réseau, qui fait l'objet d'un examen plus approfondi dans le cadre des principes d'accès réciproque et d'interfonctionnement traités ci-après. Pour ce qui concerne les structures de soutènement, cette question fait actuellement l'objet d'une autre instance du Conseil.

Dans la décision 92-12,le Conseil a indiqué que, dans plusieurs domaines, les compagnies de téléphone et les concurrents devraient essayer de trouver des solutions par voie de négociation. Il croit, cependant, que cette approche n'a guère été fructueuse et que, dans de nombreux cas, il a dû intervenir pour régler des différends. En conséquence, bien qu'il y ait lieu de poursuivre les négociations, le Conseil est d'avis que des tarifs de co-implantation devraient être établis au terme d'une instance régie par le processus des dépôts de tarifs.

Le Conseil estime que, règle générale, les compagnies de téléphone devraient offrir la co-implantation sur demande. À titre de première mesure, le Conseil ordonne aux compagnies de téléphone de déposer les tarifs proposés pour la co-implantation dans un délai de 120 jours. Ces tarifs devront se fonder sur le principe voulant que les compagnies de téléphone soient tenues d'offrir aux concurrents un accès aux autocommutateurs locaux comparable, du point de vue des prix et de la qualité, à l'accès fourni pour leurs propres services interurbains.

Afin de faciliter le processus, le Conseil encourage les concurrents à faire connaître leurs besoins aux compagnies de téléphone dans un délai de 60 jours, par l'entremise de discussions bilatérales ou des comités existants. Les tarifs proposés par les compagnies de téléphone devraient, autant que possible, tenir compte de ces besoins.

b. ARO, IEC et dégroupement des tarifs

L'interconnexion d'efficacité comparable (IEC) est une expression qui a été employée dans la présente instance pour désigner des accords en vertu desquels les concurrents obtiennent un accès au réseau local équivalent ou comparable à celui qui est fourni pour les services concurrentiels des compagnies de téléphone. L'IEC oblige les compagnies de téléphone à dégrouper les tarifs des composantes du réseau local utilisées pour assurer l'accès à leurs services interurbains et à mettre ces composantes à la disposition des concurrents.

L'architecture de réseau ouvert (ARO) proposée par Unitel est un prolongement de l'IEC. En vertu de l'IEC, les concurrents peuvent obtenir l'accès seulement aux fonctions de réseau utilisées par la compagnie de téléphone. Avec l'ARO, les concurrents peuvent obtenir des fonctions de réseau, peu importe que celles-ci soient utilisées ou non par les compagnies de téléphone. L'ARO oblige les compagnies de téléphone à donner suite aux demandes des concurrents en concevant les dispositifs d'accès demandés par ces concurrents et en établissant des tarifs pertinents.

Les notions d'ARO et d'IEC ont vu le jour aux États-Unis et sont associées à un grand nombre de questions et de concepts propres aux conditions en vigueur aux États-Unis. Une partie des débats dans la présente instance a porté sur la question de savoir si ces concepts s'appliquent principalement aux services améliorés, par opposition à d'autres services. Le Conseil est d'avis que dans un cadre de liberté d'accès et d'entrée en concurrence, la nécessité de certains éléments d'accès exigera des applications qui n'auront que faire de définitions simples du marché. La question primordiale consiste à déterminer s'il y a lieu d'obliger, et dans quelle mesure, les compagnies de téléphone à fournir des composantes de services publics dont les tarifs auront été dégroupés. Le Conseil utilisera donc l'expression plus générique "dégroupement des tarifs" au lieu des sigles ARO et IEC.

Presque toutes les parties ont appuyé le concept général du dégroupement des tarifs à titre d'élément indispensable d'un cadre concurrentiel. Les modalités de mise en oeuvre ont toutefois soulevé quelques divergences de vues.

Dans l'ensemble, les compagnies de téléphone ont soutenu que le dégroupement des tarifs devrait s'effectuer parallèlement à la demande de composantes, dans le cadre de négociations entre les entreprises.

L'AGT a affirmé qu'elle est disposée à appliquer l'IEC et qu'elle s'est déjà conformée à toutes les demandes d'IEC dans le cas de certains services améliorés. Elle a indiqué que sa proposition l'obligerait, chaque fois qu'elle lancerait un nouveau service, à déposer un tarif à l'égard de toutes les composantes de services monopolistiques sous-jacents essentiels. Pour ce qui concerne l'ARO, l'AGT est d'avis que l'industrie devrait former une table ronde afin de définir les besoins. L'AGT a précisé en outre qu'elle serait disposée à présenter une proposition mieux structurée relativement à l'ARO.

Pour ce qui concerne le dégroupement des tarifs d'éléments de services locaux optionnels, l'AGT a proposé une démarche en quatre étapes. Premièrement, elle étudierait toute demande de fourniture d'un élément de service dégroupé. Deuxièmement, au moment où elle offrirait un nouveau service local optionnel, elle établirait les tarifs de tous les éléments goulot sous-jacents. Troisièmement, elle serait disposée à proposer un programme précis de dégroupement des tarifs d'éléments clés des services, à la suite de la présente décision. Quatrièmement, elle serait disposée à collaborer avec le Conseil et avec toutes les parties intéressées à l'établissement d'un échéancier pour la mise en oeuvre de l'ARO.

L'AGT a souligné que la mise en oeuvre de la proposition ci-dessus devrait reposer, autant que possible, sur des négociations entre les parties et que le Conseil devrait avoir pour rôle de faciliter les négociations et d'arbitrer les litiges.

Stentor a indiqué que ses membres ne peuvent pas, à l'heure actuelle, déterminer quelle devrait être l'étendue réelle du dégroupement des tarifs. Elle a soutenu que le dégroupement des tarifs devrait être axé sur les besoins des abonnés, qu'une forme particulière de dégroupement doit susciter une demande suffisante et que ce dégroupement doit être techniquement possible et économiquement viable. Stentor a proposé d'échelonner le dégroupement des tarifs et que celui-ci soit fonction, en partie, de pourparlers et de négociations entre les parties intéressées, d'une part, et de l'adoption de normes appropriées au marché, d'autre part. Elle ne s'attend pas d'être obligée de satisfaire aux exigences particulières de chaque abonné. En revanche, elle s'attend que des négociations se traduisent par un ensemble de dispositifs d'interface uniformisés.

Unitel a allégué que, pour stimuler la concurrence, les concurrents doivent pouvoir offrir des services comparables, par leur nature, leur qualité et leur prix, à ceux qu'offre la compagnie de téléphone. À cette fin, les concurrents doivent pouvoir s'interconnecter au réseau local à des conditions comparables aux modalités d'accès prévues par les compagnies de téléphone pour leurs propres services interurbains. M. Drazen, un témoin d'Unitel, a soutenu que la définition des accords d'interconnexion exigés doit être axée sur les besoins de chaque concurrent et que l'évolution des accords d'interconnexion se fera parallèlement à celle des besoins.

M. Drazen a également affirmé que l'IEC doit satisfaire à trois critères. Premièrement, l'interconnexion doit offrir aux concurrents une qualité de service identique à celle des compagnies de téléphone. Deuxièmement, la portée de l'interconnexion doit être équivalente, dans la mesure où les concurrents ont accès à une gamme de fonctions et de services identiques à ceux auxquels les compagnies de téléphone ont accès. Troisièmement, les frais des dispositifs d'accès doivent être comparables aux coûts engagés par les compagnies de téléphone. De plus, la co-implantation, traitée plus haut, est un des éléments indispensables de l'IEC.

M. Drazen a fourni la liste suivante des éléments dégroupés exigés :

(1) circuits, commutateurs et voies de transport intercentraux;

(2) fonction d'établissement de communication SS7 (système de signalisation 7);

(3) éléments de transport de signaux du SS7;

(4) points d'interface avec le SS7 fondés sur des normes connues;

(5) ressources de numérotation (NXX);

(6) accords de réciprocité relatifs au trafic commun; et

(7) fonctions conjointes d'installation, d'entretien et d'essai.

M. Drazen a souligné que la mise en oeuvre de l'ARO a soulevé de vifs débats aux États-Unis. Un programme de dégroupement de réseau mis de l'avant par Ameritech (une société de portefeuille régionale américaine) a été déposé à titre d'exemple. Toutefois, M. Drazen n'a pas préconisé la forme exacte de dégroupement des tarifs proposée par Ameritech.

Unitel a précisé que l'importance d'un tarif relatif à l'ARO s'explique par le fait que ce tarif obligerait les compagnies de téléphone à offrir aux concurrents des services réseau ou des fonctions qu'elles-mêmes n'utilisent pas, ce qui permettrait donc aux concurrents d'offrir des services que les compagnies de téléphone auraient elles-mêmes décidé de ne pas offrir.

Unitel a prétendu que la mise en oeuvre de l'ARO ne peut pas être le fruit de négociations entre les membres de l'industrie. Elle a fait valoir l'absence d'incitatifs, par les compagnies de téléphone à forte intégration verticale, à dégrouper les tarifs de leurs réseaux locaux d'une manière utile et rentable pour leurs concurrents. Ainsi, les négociations donnent simplement l'occasion aux compagnies de téléphone de reporter la mise en oeuvre. De l'avis d'Unitel, la proposition d'Ameritech constituerait un bon point de départ pour le dégroupement des tarifs et les compagnies de téléphone devraient déposer des tarifs proposés basés sur cette proposition, à titre de point de départ d'une instance publique.

La Sprint a soutenu que l'ARO et l'IEC peuvent être assimilées à une garantie réglementaire qui peut aider à : (1) restreindre le pouvoir de monopole des compagnies de téléphone sur les installations goulot à un ensemble de fonctions centrales, favorisant ainsi une plus grande concurrence dans les services intracirconscriptions; et (2) réduire le pouvoir de marché global des compagnies de téléphone intégrées, en restreignant leur capacité d'exploiter leurs installations goulot locales d'une manière qui privilégie leurs propres activités dans le secteur de l'interurbain. La Sprint a donc allégué que le Conseil devrait obliger Stentor à établir et à déposer un tarif relatif à l'ARO et à l'IEC qui s'inspirerait du tarif d'Ameritech. À son avis, le principe pertinent consiste à reconnaître que la compagnie de téléphone intégrée devrait être tenue d'être un grossiste non discriminatoire de fonctions goulot du réseau, et ce, autant pour son volet de vente au détail de services réseau que pour les services réseau de tous les autres concurrents. La Sprint a prétendu qu'en vertu de cette approche, le dégroupement des tarifs viserait précisément à permettre aux concurrents d'offrir eux-mêmes des fonctions qui remplaceraient celles que propose la compagnie de téléphone, quand cette mesure s'impose pour que les concurrents puissent profiter d'une souplesse et d'une efficience de gestion de réseau identiques à ce que la compagnie de téléphone fournit sur une base exclusive à ses propres services interurbains.

Le Directeur a fait valoir que tous les usagers du réseau téléphonique de base devraient pouvoir s'interconnecter à toutes les fonctions et interfaces sous-jacentes du réseau, et non pas seulement à celles qu'une entreprise réglementée utilisera à ses propres fins, et ce, sur une base de dégroupement des tarifs et d'égalité d'accès. Il a soutenu que les entreprises réglementées devraient être tenues de donner suite à toutes les demandes d'utilisation du réseau, sauf si elles peuvent démontrer l'existence de contraintes techniques ou l'impossibilité économique du dégroupement des tarifs, ou encore si les mécanismes de protection de la vie privée des abonnés risquent d'être compromis.

La CTA a prétendu que le dégroupement des tarifs des composantes relatives au réseau, à la transmission et à la signalisation est une condition préalable indispensable à une concurrence juste et durable et que le Conseil devrait confier à un agent enquêteur le mandat d'établir un échéancier pour la mise en oeuvre de l'ARO.

Le Conseil fait observer qu'il a généralement eu pour politique d'appliquer le concept du dégroupement des tarifs à de nombreux types de services, habituellement afin d'assurer une juste concurrence. À la suite de la décision 92-12, les compagnies de téléphone ont déposé récemment des tarifs des services d'accès au réseau qui prévoient le dégroupement des tarifs d'un grand nombre des fonctions du réseau local. Ainsi, le dégroupement des tarifs est déjà bien amorcé.

Le Conseil estime que le dégroupement des tarifs, allié à la co-implantation, accroîtra la concurrence, le choix et l'efficience de l'offre, en plus de stimuler l'essor de la concurrence dans les services locaux, interurbains et améliorés. Par exemple, le dégroupement des tarifs favorisera le développement de la concurrence, parce que les concurrents pourront regrouper leurs propres composantes et celles des compagnies de téléphone de la manière la plus efficiente possible.

Toutes les parties ont convenu que le dégroupement des tarifs devrait s'appliquer de façon générale aux services goulot. Toutefois, la concurrence serait davantage favorisée si ce concept s'appliquait à la fourniture d'autres services réseau sur lesquels les compagnies de téléphone exercent un degré élevé de pouvoir de marché. Par exemple, bien que la fourniture des voies locales soit techniquement concurrentielle, les compagnies de téléphone sont, dans la plupart des régions, les seuls fournisseurs de ces services et presque toujours les fournisseurs dominants. Le Conseil conclut donc que les tarifs des services visés par une offre dominante devraient être dégroupés dans toute la mesure du possible.

De façon générale, le Conseil estime que le dégroupement des composantes tarifaires devrait venir de deux sources. Premièrement, quand la compagnie de téléphone lance un nouveau service concurrentiel, des tarifs doivent être déposés à l'égard de toutes les composantes goulot sous-jacentes utilisées pour la fourniture de ce service. Deuxièmement, quand un concurrent demande une composante particulière, la compagnie de téléphone doit déposer un tarif proposé, peu importe qu'elle-même utilise ou non cette composante. Si la compagnie de téléphone croit qu'il n'est pas possible d'offrir une composante particulière sur une base dégroupée, elle doit l'indiquer au Conseil en temps utile, tout en précisant ses motifs.

Pour ce qui concerne la co-implantation, le Conseil est d'avis qu'il ne serait vraisemblablement pas très efficace de s'en remettre entièrement à des négociations pour assurer le dégroupement des tarifs de ce service. En revanche, les compagnies de téléphone pourraient éprouver de la difficulté à établir des tarifs si elles ne disposent pas de données fournies par les concurrents. Aucune partie n'était disposée à indiquer de façon précise quelles composantes devraient d'abord faire l'objet du dégroupement des tarifs; toutefois, plusieurs parties ont fait observer que le tarif proposé par Ameritech constituait un bon point de départ. Le Conseil juge qu'il conviendrait d'amorcer ce processus en demandant aux compagnies de téléphone de déposer une proposition initiale qui s'inspirerait du tarif d'Ameritech et serait modifiée de manière à tenir compte des besoins précis exprimés par les concurrents. Le Conseil estime que les observations consécutives au dépôt de ce tarif permettraient de définir les fondements et les principes généraux des demandes d'accès ultérieures.

De même, le Conseil est d'avis que les concurrents devraient faire connaître aux compagnies de téléphone leurs besoins précis en matière de dégroupement des tarifs, par l'entremise soit de discussions bilatérales, soit des comités existants, et ce, dans un délai de 90 jours. Il est ordonné aux compagnies de téléphone de déposer, dans un délai de 180 jours, un projet de dégroupement des tarifs fondé sur le modèle tarifaire d'Ameritech et tenant compte des besoins précis exprimés par les concurrents. Les compagnies de téléphone sont également invitées à continuer d'établir et de déposer des propositions tarifaires plus complètes, afin de faciliter un accès plus général.

3. Accès réciproque et interfonctionnement

L'AGT et Stentor ont proposé que les éléments goulot des réseaux des compagnies de téléphone soient mis à la disposition d'autres fournisseurs par l'entremise du dégroupement des tarifs et du libre accès, et que les autres membres de l'industrie qui ont des caractéristiques de monopole ou des privilèges de licence (par exemple, l'industrie de la télédistribution et les fournisseurs de services sans fil) offrent un accès semblable à leurs réseaux. À leur avis, la participation des fournisseurs de services sans fil et de télédistribution à la fourniture de tous les services de télécommunications, y compris les services locaux, s'accompagnerait d'avantages économiques et autres. Elles estiment qu'il y aurait lieu d'autoriser la concurrence dans tous les marchés de télécommunications, à condition qu'elles obtiennent des occasions équivalentes de livrer concurrence dans des marchés desservis par d'autres fournisseurs de réseaux et que ces fournisseurs soient assujettis à des obligations de service comparables.

Stentor croit que les abonnés ne privilégient guère une technologie en particulier; ils veulent seulement que les services satisfassent à leurs besoins d'exploitation. L'accès réciproque à des réseaux interconnectés peut avantager les abonnés seulement si ces derniers peuvent se servir de divers éléments des réseaux pour établir un système de télécommunications adapté à leurs besoins. Les entraves réglementaires qui restreignent la capacité d'un fournisseur de services à offrir une gamme complète de services peuvent obliger des abonnés à se satisfaire de solutions moins qu'optimales. Stentor a recommandé au Conseil d'entériner l'idée d'un dégroupement possible des tarifs des installations de télédistribution, tout en réglementant les entreprises de télédistribution de façon symétrique, à titre d'entreprises de télécommunications. Le Conseil a été prié avec insistance d'établir un cadre de discussion approprié qui traiterait des questions d'interconnexion et d'interfonctionnement, y compris l'accès à la "boîte noire".

L'ACTC souhaite et recherche, de façon générale, la concurrence des compagnies de téléphone pour la conception de services d'"infodivertissement" perfectionnés. De plus, elle convient avec Stentor que les fournisseurs et les consommateurs de services locaux de télécommunications seraient avantagés par l'offre concurrentielle d'une vaste gamme de nouveaux services locaux de communications. Toutefois, elle a allégué également que la proposition de Stentor visant à transformer le marché de la distribution de services de radiodiffusion en un marché concurrentiel d'entreprises de télécommunications est fondamentalement incompatible avec le cadre établi en vertu de la Loi sur la radiodiffusion et pourrait saper l'aptitude du Conseil à obliger les titulaires de licence de radiodiffusion à offrir un niveau élevé de soutien au système de radiodiffusion. L'ACTC et la Rogers sont d'avis que les propositions des compagnies de téléphone ne comprennent pas assez de renseignements sur le type d'interconnexion et sur l'interfonctionnement nécessaires, et qu'il est donc prématuré que le Conseil établisse des règles d'interconnexion précises.

Le Directeur a fait valoir que, pour favoriser la convergence, le Conseil doit veiller à ce que les concurrents ne se voient pas interdire l'accès aux installations goulot ou essentielles et que les modalités de cet accès soient ouvertes et non discriminatoires, peu importe que ces installations soient contrôlées par des compagnies de téléphone, des entreprises de télédistribution ou d'autres entreprises du ressort du Conseil.

L'Allarcom a avancé que le Conseil devrait tenir une audience afin d'étudier les technologies de rechange avant que des investissements considérables ne soient faits. Les BCOAPO et autres ont fait des observations sur la nécessité d'éviter le gaspillage que représenteraient des investissements parallèles dans le réseau de distribution. Ils ont fait observer également que la collaboration s'impose pour obtenir la combinaison optimale d'installations coaxiales, de fibres optiques et de fils de cuivre.

De l'avis du Conseil, les entraves à l'entrée en concurrence dans les marchés des services locaux et d'autres nouveaux services de télécommunications ne sont pas propices à l'atteinte des objectifs de la présente décision ou de la Loi. Les usagers exigent des applications qui satisfont à leurs besoins et ces applications n'auront que faire des distinctions traditionnelles du marché, telles que le service local ou l'interurbain, le service de base ou le service amélioré. Seuls les usagers peuvent bien définir leurs besoins et aucun fournisseur ne peut à lui seul combler les besoins de tous les usagers.

Le Conseil juge que l'accès réciproque et l'interfonctionnement pourraient contribuer de façon significative à une concurrence effective dans la fourniture de services de télécommunications, y compris un grand nombre de nouveaux services d'information. Bien que la présente instance soit limitée à l'étude de l'accès aux réseaux des compagnies de téléphone et ne vise pas à régler des questions du ressort de la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil est d'avis qu'un système de réseaux ouverts et dotés de caractéristiques d'interfonctionnement, destinés à la fourniture de services de télécommunications, est indispensable à la concrétisation du projet d'une infrastructure publique omniprésente, ou d'une autoroute de l'information.

Le Conseil croit que la concurrence a pour avantage d'accroître les choix offerts aux consommateurs et que la concurrence dans le service local et le libre accès sont indispensables à la mise en place d'une infrastructure publique omniprésente, c'est-à-dire un réseau de réseaux pouvant combler les nouveaux besoins de communications de tous les Canadiens. L'efficacité de la concurrence repose sur la présence de fournisseurs multiples de services de transport. Il est donc indispensable de prévoir un cadre qui facilite l'entrée en concurrence de nouveaux fournisseurs, chaque fois que cela est économiquement efficient et techniquement faisable. À cet égard, le Conseil fait observer que l'occasion de tirer parti des économies d'échelle et de portée est plus grande si tous les exploitants de réseaux de services de télécommunications sont tenus d'offrir l'accès à leurs réseaux et d'autoriser la revente de leurs services.

4. Convergence

Un des principaux enjeux auxquels font face les décideurs du Canada et d'autres pays est l'accès possible des compagnies de téléphone au secteur de la radiodiffusion, à titre soit d'entreprises de distribution de services de radiodiffusion, soit de fournisseurs de services qui pourraient être assimilés à des services de radiodiffusion au sens de la Loi sur la radiodiffusion.

Dans la présente instance, le Conseil a été invité à définir une orientation quant au rôle des entreprises de télécommunications dans le secteur de la radiodiffusion. Certes, le Conseil réglemente à la fois la radiodiffusion et les télécommunications. Toutefois, il est évident qu'un comité du Conseil chargé d'une instance en vertu de la Loi sur les télécommunications n'a pas les pouvoirs de rendre des décisions qui sont du ressort exclusif de la Loi sur la radiodiffusion, par exemple, sur la question de savoir si les compagnies de téléphone devraient détenir ou non des licences d'entreprises de programmation ou de distribution de radiodiffusion. De plus, le Conseil fait observer que des principes comme le libre accès et la liberté d'entrée en concurrence, qui devraient régir la fourniture de tous les services de télécommunications, y compris les nouveaux services d'information interactifs, ne conviennent pas toujours à l'examen de questions de politique culturelle.

Indépendamment de ce qui précède, plusieurs questions ayant trait à la convergence peuvent être réglées dans le cadre de la présente instance, entre autres (1) le traitement des investissements dans des installations de transmission à large bande, (2) la fourniture d'un service d'accès vidéo et (3) la participation des compagnies de téléphone au contenu des services d'information, y compris les services de nature transactionnelle ou interactive.

En vertu des politiques de réglementation générales énoncées dans la présente décision, le Conseil juge que les obstacles aux activités des compagnies de téléphone dans les domaines susmentionnés doivent être supprimés, sous réserve de l'établissement de mécanismes de protection ayant trait à l'intégration verticale et à l'examen permanent des investissements, afin d'établir la façon de recouvrer les coûts des investissements dans des installations réseau et de nouveaux services.

Comme précisé ci-dessus, les projets mis de l'avant par l'AGT et Stentor prévoient le libre accès à tous les marchés, y compris les services téléphoniques locaux, les services d'information et la distribution d'émissions radiodiffusées. Les parties ont exprimé diverses opinions sur les propositions des compagnies de téléphone. Quelques parties ont allégué que ces propositions sont trop générales pour qu'il soit possible d'y donner suite. L'Allarcom a soutenu que le Conseil ne devrait ni approuver ni rejeter la concurrence avec les entreprises de distribution de radiodiffusion dans la présente décision, étant donné qu'aucun avantage évident pour le système canadien de radiodiffusion n'a été établi. Elle a demandé au Conseil d'exiger que les tarifs des entreprises de télécommunications stipulent que les fournisseurs de services qui louent des installations pour offrir des programmes destinés à être reçus par le grand public doivent détenir toute licence nécessaire prévue par la Loi sur la radiodiffusion et doivent en fournir la preuve aux entreprises, sur demande. Le Groupe de radiodiffusion Astral Inc. a demandé au Conseil d'adopter une règle générale en vertu de laquelle la vidéo sur demande, l'accès vidéo et les services semblables seraient assimilés à des activités de radiodiffusion et, à ce titre, assujettis aux exigences de la Loi sur la radiodiffusion. L'ACR ne s'oppose pas en principe à la participation des compagnies de téléphone à titre d'entreprises de services à contenu, sous réserve du respect de certaines conditions.

L'ACTC et la RCTV ont demandé au Conseil de rejeter la demande d'approbation de principe de l'accès des compagnies de téléphone aux secteurs de la télédistribution, de l'accès vidéo et des autres services de divertissement vidéo. L'ACTC craint en particulier que l'approbation de principe, dans le cadre de la présente instance, des demandes du type présenté par les compagnies de téléphone ne soit interprétée comme un signal positif pour la construction d'installations à large bande. Malgré ses craintes à cet égard, elle était d'avis, règle générale, que les compagnies de téléphone devraient disposer de la souplesse voulue pour fournir un vaste assortiment de services d'information et de divertissement perfectionnés au moyen de leurs réseaux existants et de toutes les améliorations qui seront apportées à ces réseaux au cours des prochaines années. Elle a appuyé la distribution par les compagnies de téléphone, à titre d'entreprises de télécommunications, de services bancaires à domicile, de services de télé-enseignement, de jeux informatiques et d'autres services d'information, de transactions et de divertissement fournis par des tiers. L'ACTC estimait également que les services hors programmation qui se situent dans le territoire entre la distribution de programmation de radiodiffusion et la téléphonie sont fondamentalement différents des services de programmation de radiodiffusion pour ce qui concerne, par exemple, la base statutaire de réglementation et les objectifs en matière de culture et d'appartenance nationale qui sous-tendent la Loi sur la radiodiffusion.

L'Ontario a affirmé qu'il n'est pas d'intérêt public, du point de vue des télécommunications, d'empêcher les compagnies de téléphone d'avoir accès à ce marché si elles peuvent utiliser leurs réseaux de télécommunications pour transporter, de façon rentable, des signaux vidéo à titre d'entreprises de télécommunications. Toute condition que le Conseil pourrait vouloir imposer en vertu de la politique de radiodiffusion, relativement à la distribution de signaux de radiodiffusion, devrait s'appliquer aux titulaires de licences de radiodiffusion, et non aux entreprises de télécommunications. Le Québec a fait valoir que le changement technologique permettra aux compagnies de téléphone et aux télédistributeurs de distribuer des services comparables et que la décision du Conseil devrait tenir compte de ce fait. Le Directeur et l'ACTE ont manifesté leur appui à la participation des compagnies de téléphone à la production de services à contenu. La Nouvelle-Écosse a soutenu que le Conseil ne devrait pas préconiser une politique d'ouverture à la fourniture de services de radiodiffusion par les compagnies de téléphone.

L'Allarcom et l'ACR se sont opposées, de façon générale, à la participation des compagnies de téléphone à la production de services à contenu. Sans pour autant s'opposer à la participation des compagnies de téléphone à la production de services à contenu, l'ACEQ a exprimé des préoccupations quant à la possibilité, pour les journaux, d'avoir accès au même titre que les concurrents aux installations goulot. Elle estime en particulier que les investissements des compagnies de téléphone dans la production de services à contenu devraient se faire par l'intermédiaire d'affiliées distinctes et se restreindre à une participation minoritaire. L'Allarcom et l'ACR ont précisé également qu'il y aurait lieu de maintenir la distinction entre le contenu et la distribution.

Le Conseil a tiré ses conclusions sur la question de la convergence en tenant compte du fait que les modes de communication des Canadiens, à la fois entre eux et avec les autres pays, ont beaucoup évolué depuis quelques années. L'évolution des technologies de communication continuera de faire en sorte que les services - de nature autant sociale que commerciale - pourront être offerts de maintes nouvelles façons. L'utilisation des systèmes de communications du Canada par les particuliers, les entreprises et les institutions fait naître des marchés électroniques et des collectivités virtuelles qui transcendent les frontières géographiques et qui sont d'une nature toujours plus interactive et transactionnelle. Ces phénomènes sont le fruit d'une révolution politique, économique et culturelle qui amène les Canadiens à se redéfinir et à faire de même pour leur environnement commercial, social et institutionnel, à un rythme plus rapide et plus soutenu que la capacité des organismes de réglementation de les reconnaître et les définir, et encore moins les maîtriser.

Comme précisé ci-après, les compagnies de téléphone peuvent, dans leur rôle d'entreprises de télécommunications, distribuer une vaste gamme de services, y compris des services de programmation de radiodiffusion et d'autres services à large bande autorisés. Cela pourrait comprendre des applications de l'accès vidéo. L'accès vidéo désigne la capacité technique d'offrir des services à large bande, et non pas les services proprement dits. L'accès vidéo n'est donc pas une activité de radiodiffusion. C'est plutôt l'utilisation de cette technique qui déterminera la nature de l'activité.

Le Conseil reconnaît que de nombreuses applications de l'accès vidéo exigeront des investissements considérables, particulièrement pour leur fourniture jusqu'aux foyers. En conséquence, il estime que son cadre de réglementation doit prévoir des garanties suffisantes en matière de concurrence et de protection des consommateurs, relativement à la construction d'installations à large bande par les compagnies de téléphone. Dans la mesure où les investissements d'ordre technologique font partie de la base tarifaire visée par la réglementation du taux de rendement, le Conseil doit être convaincu que les investissements seront recouvrés d'une manière appropriée. Ainsi, si les compagnies de téléphone décident d'investir dans des infrastructures de transmission à large bande jusqu'au foyer, le dossier commercial doit être établi avant que le Conseil n'autorise le recouvrement de ces investissements par l'intermédiaire de majorations des tarifs des services publics de base facturés à l'ensemble des abonnés ou pris en compte dans le calcul de la contribution.

Le Conseil convient avec la RCTV que les compagnies de téléphone peuvent tirer profit, en situation de plafonnement des prix, des investissements faits pendant la période de réglementation du taux de rendement, parce que la durée utile de tout investissement dans des installations à large bande pourrait s'étendre à la période visée par la réglementation par plafonnement des prix. Le Conseil exigera donc des compagnies de téléphone, pendant l'instance portant sur l'établissement de prix plafonds, qu'elles fournissent des renseignements qui lui permettront d'évaluer les répercussions de ces investissements sur les niveaux des prix.

Le Conseil croit que le grand public sera finalement plus avantagé par la fourniture concurrentielle des services de télécommunications de base et de services d'information innovateurs, par leur accessibilité à toutes les couches de la population et par la satisfaction d'une vaste gamme d'exigences, ainsi que par l'utilisation des installations destinées à ces services de telle sorte que tous les fournisseurs de services en puissance puissent y avoir accès.

Par le passé, le Conseil a généralement appuyé les projets d'implantation de nouvelles technologies mis de l'avant par les compagnies de téléphone. Il reconnaît que l'infrastructure des télécommunications doit toujours évoluer afin de satisfaire aux exigences nouvelles des abonnés de résidence, d'affaires et institutionnels relativement à l'expansion de la gamme des services. De plus, malgré l'importance que certaines parties ont accordée à l'utilisation d'installations à large bande pour la transmission vidéo, le Conseil ne s'attend pas que les services transmis par ces installations soient tous des services de radiodiffusion au sens de la Loi sur la radiodiffusion. À son avis, les tentatives visant à limiter, pour des motifs d'ordre technologique, les services que les compagnies de téléphone peuvent distribuer ne feraient que ralentir la conception de services perfectionnés et innovateurs. Dans la mesure où un investissement fait pendant la période de transition se justifie du point de vue économique et peut être recouvré de façon appropriée, il n'y aurait pas lieu d'imposer aux compagnies de téléphone des restrictions quant aux technologies qu'elles adoptent.

Le Conseil conclut donc, sous réserve de l'attribution des licences nécessaires aux fournisseurs de services, que les services de radiodiffusion ou à contenu peuvent être distribués par les installations des compagnies de téléphone, à titre d'entreprises de télécommunications, peu importe qu'il s'agisse d'installations à bande étroite ou à large bande. Pour ce qui concerne les services qui exigent l'attribution d'une licence en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, ou à l'égard desquels le Conseil peut émettre une ordonnance d'exemption, le Conseil fait observer que le paragraphe 4(4) de cette Loi soustrait une entreprise à l'application de ces dispositions si celle-ci agit uniquement à titre d'entreprise de télécommunications.

Toutefois, de l'avis du Conseil, les tarifs des compagnies de téléphone à l'égard des services à large bande doivent stipuler qu'au moment où un fournisseur de services utilise les installations d'une compagnie de téléphone pour offrir un service de radiodiffusion au public, le fournisseur de services doit détenir la licence nécessaire en vertu de la Loi sur la radiodiffusion ou satisfaire à toutes les exigences ayant trait à une exemption.

Pour ce qui concerne la fourniture de services à contenu, le Conseil estime que la concurrence, la technologie et la mondialisation des marchés ont permis d'apaiser les craintes qu'un fournisseur particulier ne puisse avoir la maîtrise de la fourniture des services d'information. L'information est une ressource illimitée et les logiciels sont la manifestation ou l'expression d'idées. Bien que diverses entreprises ou organisations puissent exercer une emprise sur certaines bases de données et sur diverses formes d'informations (par exemple, par le droit d'auteur), l'information est traitée et diffusée beaucoup plus rapidement qu'il n'est possible de la maîtriser. Le Conseil fait remarquer que les services d'information innovateurs, les nouveaux services multimédias et d'autres services perfectionnés sont ou seront proposés sur une base concurrentielle par divers fournisseurs qui, pour la plupart, ne sont pas réglementés par le Conseil.

Dans un cadre de concurrence régie par le libre accès et le dégroupement des tarifs, le Conseil croit non seulement que la participation des compagnies de téléphone ne nuirait pas à la conception diversifiée de services innovateurs et perfectionnés, mais aussi que ces dernières pourraient également contribuer de façon marquée à l'augmentation du nombre et de la diversité des services, y compris des services de nature interactive ou transactionnelle offerts aux consommateurs.

Le Conseil a étudié les arguments des parties inscrites à la présente instance relativement à la participation des compagnies de téléphone au contenu des services que celles-ci pourraient vouloir offrir. À son avis, le cadre de réglementation établi par la présente décision et, en particulier, les garanties relatives à l'intégration verticale permettent amplement de régler les questions relatives à l'interfinancement et à l'accès. Compte tenu de ces garanties, le Conseil juge que les compagnies de téléphone peuvent avoir accès au volet contenu du secteur des services d'information, sans que cela ne porte atteinte à l'essor de ce secteur.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil est disposé à accueillir favorablement des requêtes présentées par les entreprises canadiennes en vertu de l'article 36 de la Loi et ayant pour objet d'obtenir la permission de contrôler le contenu des services de télécommunications qu'elles fournissent. Le Conseil n'a pas le pouvoir de se soustraire à cette exigence statutaire. Il n'est pas convaincu de la justesse de l'argument invoqué par Stentor, selon lequel l'article 36 exige seulement de faire approuver par le Conseil tout contrôle potentiel, par une entreprise, d'un contenu fourni par des tiers. Toutefois, après avoir conclu que les questions relatives à l'interfinancement et à l'accès ont été réglées de façon adéquate dans la présente décision, et à la suite de l'imposition du critère d'imputation afin de prévenir la tarification anticoncurrentielle, le Conseil estime que le fardeau de la preuve incombe principalement aux intervenants qui essaient d'empêcher les compagnies de téléphone de contrôler le contenu des services de télécommunications qu'elles fournissent.

Si un service est un service de radiodiffusion au sens de la Loi sur la radiodiffusion, les compagnies de téléphone ou leurs affiliées, à l'instar de tous les autres fournisseurs de services, doivent demander une licence (à moins que la Loi ne les y autorise autrement) ou être admissibles à une exemption en vertu de la Loi sur la radiodiffusion.

Certaines parties, y compris l'ACEQ, ont prétendu que les investissements des compagnies de téléphone dans des services à contenu devraient se faire par l'intermédiaire d'affiliées autonomes. Compte tenu des garanties établies par la présente décision, y compris la mise en oeuvre des principes de libre accès et de dégroupement des tarifs, le Conseil conclut que le fait d'autoriser la participation des compagnies à la production de services à contenu n'entraînera aucune discrimination à l'égard d'autres fournisseurs de services à contenu ni aucun interfinancement de la part des abonnés à des services monopolistiques. De plus, conformément aux conclusions de M. Kahn mentionnées auparavant, il ne faudrait pas interdire aux compagnies de téléphone de tirer profit d'économies de portée légitimes, parce que cette interdiction ne pourrait que réduire les avantages de la concurrence.

Le Conseil conclut donc que les compagnies de téléphone qui décideront de participer au contenu des services ne sont pas obligées de fournir ces services par l'intermédiaire d'une compagnie structurellement distincte, mais qu'elles peuvent le faire si elles le désirent.

F. Solutions de rechange à la réglementation du taux de rendement traditionnelle

1. Généralités

a. Introduction

Un des principaux enjeux de la présente instance porte sur la question de savoir s'il existe des solutions de rechange à l'approche actuelle base tarifaire/taux de rendement qui permettraient de mieux équilibrer les intérêts des abonnés, des actionnaires et des concurrents, tout en incitant davantage les compagnies de téléphone à accroître l'efficience de leur exploitation et en leur donnant plus de souplesse pour établir leurs tarifs.

À l'heure actuelle, les services concurrentiels et non concurrentiels des compagnies de téléphone sont assujettis à une réglementation base tarifaire/taux de rendement qui s'applique à toute la compagnie. En vertu de cette approche, la compagnie est autorisée à toucher des revenus égaux à l'ensemble de ses coûts, y compris l'amortissement, les dépenses d'exploitation, les frais d'intérêt, les frais d'impôt sur le revenu et un taux de rendement juste et raisonnable de l'avoir des actionnaires. Ce niveau de revenus est assimilé aux besoins en revenus de la compagnie. Après avoir établi les besoins en revenus de la compagnie, ses tarifs sont fixés de manière à recouvrer toute insuffisance prévue des revenus ou à éliminer tout excédent de revenus projeté. Quand on s'attend que le taux de rendement prévisionnel de l'avoir moyen des porteurs d'actions ordinaires (RAO) d'une compagnie s'établira en deçà de la limite inférieure d'une marge raisonnable, la compagnie déposera d'ordinaire une requête relative à une majoration tarifaire générale. Toutefois, avant d'approuver toute requête du genre, le Conseil évalue la vraisemblance des prévisions financières de la compagnie, l'à-propos de la marge proposée ou autorisée du RAO. En revanche, si une compagnie prévoit que ce rendement dépassera la limite supérieure de la marge actuellement autorisée, le Conseil peut lui ordonner de modifier ses tarifs afin d'éliminer les bénéfices excédentaires.

Comme mentionné précédemment, les autres parties tendaient à préconiser la mise en oeuvre d'une réglementation des prix, quoique certaines parties étaient favorables à une séparation structurelle et que d'autres se disaient préoccupées par l'abandon de la réglementation des bénéfices.

Dans leurs preuves, de nombreuses parties ont fait état de leurs préoccupations à l'égard de la forme actuelle de réglementation base tarifaire/taux de rendement, en particulier dans un cadre qui permet aux compagnies de téléphone de fournir à la fois des services concurrentiels et des services monopolistiques. Unitel, par exemple, a affirmé qu'en vertu de la forme de réglementation actuelle, les compagnies ont à la fois un incitatif et l'occasion de recouvrer les pertes dans le marché de l'interurbain par l'intermédiaire de hausses tarifaires des services monopolistiques.

L'AGT, Unitel et d'autres parties ont fait remarquer que la réglementation directe des prix supprimerait le lien réglementaire entre les prix, les coûts et les bénéfices. Aux termes de cette approche, selon Unitel, il ne serait plus nécessaire d'étudier l'affectation des coûts ou le taux de rendement et l'on pourrait ainsi supprimer un des principaux incitatifs à des agissements anticoncurrentiels de la part des compagnies présentes autant dans des marchés concurrentiels que dans des marchés non concurrentiels. Unitel a affirmé que le plafonnement des prix, assorti d'une structure appropriée, réduit les possibilités de formes inacceptables de ciblage des prix et permet aux abonnés de bénéficier des avantages de la concurrence. Elle a soutenu également que le plafonnement des prix convient davantage à une situation de concurrence accrue, parce qu'il favorise une transition plus progressive vers la déréglementation totale.

L'AGT et Stentor ont fait observer que la forme de réglementation actuelle, qui est mieux adaptée à un cadre monopolistique, se traduit par l'alourdissement constant du fardeau réglementaire dans un environnement mixte de monopole et de concurrence. Stentor et d'autres parties ont affirmé que les compagnies de téléphone font face à un manque de souplesse en matière de tarification, en vertu de la réglementation base tarifaire/taux de rendement, ce qui retarde indûment le lancement de nouveaux produits et services. Enfin, diverses parties ont prétendu que la réglementation des bénéfices et en particulier la réglementation base tarifaire/taux de rendement, contrairement à la réglementation des prix, n'incitent guère les compagnies à réduire leurs coûts et à accroître leur productivité.

Stentor a déclaré que le plafonnement des prix est une forme de réglementation plus efficace et moins coûteuse, parce que les compagnies sont davantage incitées à innover et à être plus productives, étant donné que les actionnaires, et non les abonnés, assument les risques et profitent des récompenses des décisions d'affaires. Le Directeur a souligné que tous les experts qui ont témoigné dans la présente instance s'entendaient pour affirmer qu'en théorie, la réglementation du taux de rendement envoie des signaux d'investissement et de production non économiques dans le marché et offre des incitatifs erronés aux entreprises présentes dans le marché ou qui songent à s'y implanter. Le Directeur a donc prétendu que la réglementation du taux de rendement nuit à l'innovation technologique et à la concurrence et restreint la possibilité pour les Canadiens de profiter d'un choix accru de produits et de services.

De l'avis de Stentor, le plafonnement des prix permettrait au Conseil d'atteindre ses objectifs de réglementation de façon plus efficace en misant davantage sur les marchés, tout en donnant encore l'occasion aux actionnaires d'obtenir un rendement convenable sur les capitaux investis. Elle a ajouté que, dans un cadre de plafonnement des prix, la souplesse accrue en matière de tarification et de service, ainsi que la possibilité que les compagnies puissent rentabiliser leurs efforts, raffermiraient la confiance des investisseurs dans les compagnies de téléphone.

Quelques parties ont mis en doute le bien-fondé de l'adoption d'une réglementation par plafonnement des prix. L'ONAP estime que la preuve présentée par l'AGT, par exemple, ne permettait pas de conclure au bien-fondé du plafonnement des prix par rapport à la forme de réglementation actuelle. Elle croit également que la réglementation par plafonnement des prix se traduirait par un fardeau réglementaire comparable pour toutes les parties, compte tenu des questions qu'il faudrait régler (par exemple, décider des outils appropriés pour mesurer l'inflation et les fluctuations de la productivité).

b. Conclusions

Le Conseil est d'avis qu'il est d'intérêt public d'établir, pour l'AGT et les autres membres de Stentor qui sont assujettis à la présente décision, un cadre de réglementation fondé sur la réglementation des prix, au lieu de la réglementation des bénéfices. En outre, le Conseil estime que, même si un système de plafonnement des prix est le meilleur moyen de réglementer les services publics, des formes de réglementation des prix moins strictes devraient s'appliquer aux marchés des services non publics dans lesquels la concurrence est encore insuffisante pour justifier l'abstention de réglementer.

Le plafonnement des prix favorise une réglementation plus efficiente et plus efficace à maints égards. Premièrement, il réduit les incitatifs et les occasions de surinvestissement ou d'affectation erronée des coûts de la part des compagnies de téléphone. Après le plafonnement des prix, ces derniers ne peuvent pas dépasser les plafonds prévus (sauf en raison d'un nombre restreint de variables exogènes), même si la base d'investissement est majorée. Deuxièmement, le plafonnement des prix réduit les occasions d'interfinancement ou de tarification anticoncurrentielle, parce que les fluctuations des prix d'un ensemble de services ne peuvent pas être annulées par celles des prix d'autres ensembles. Troisièmement, le plafonnement des prix incite les compagnies de téléphone à innover et à faire preuve d'efficience, parce que les actionnaires assument une part plus grande des risques et des récompenses des décisions d'affaires et conservent les bénéfices produits par l'accroissement de la productivité. Quatrièmement, le plafonnement des prix peut supprimer la nécessité d'évaluations réglementaires des investissements, des dépenses et des bénéfices entre les examens du rendement du plafonnement des prix.

Le Conseil prend note des préoccupations exprimées par certaines parties selon lesquelles, en vertu du plafonnement des prix, les compagnies de téléphone pourraient être incitées à abaisser la qualité du service afin de réduire leurs coûts et d'augmenter leurs profits. Le Conseil juge que la nature intégrée du réseau, de même que l'ensemble des incitatifs à accroître la productivité et l'efficience, permettront de façon générale d'annuler cet incitatif. De plus, comme il l'a noté à la partie VI, section C, le Conseil entend revoir la réglementation relative à la qualité du service afin de tenir compte du nouveau cadre de réglementation et de l'accroissement de la concurrence.

Premièrement, le Conseil convient que les tarifs devraient correspondre davantage aux coûts avant que la réglementation par plafonnement des prix ne soit mise en oeuvre, parce qu'il sera possible ainsi de maximiser les avantages de la rationalisation de la réglementation. À l'heure actuelle, les taux de contribution s'établissent à des niveaux tels que le processus de fixation de ces taux exige chaque année un examen des bénéfices et l'établissement de prévisions de la demande, des coûts et des revenus, afin d'assurer le recouvrement du manque à gagner des services locaux/d'accès et de faire en sorte que les concurrents ne paient pas une contribution excédentaire. D'ici à ce que le taux de contribution par minute ait été ramené à un niveau qui représentera une dépense moins importante, le Conseil estime que de nombreux éléments de la réglementation des bénéfices devront demeurer en vigueur.

Deuxièmement, bien que la réglementation des prix puisse encore être nécessaire dans certains marchés concurrentiels, le Conseil juge qu'il n'est pas utile ou approprié d'établir des ensembles, des plafonds, des bandes et des seuils tarifaires détaillés dans le segment des services concurrentiels, compte tenu des garanties prévues dans la présente décision et en particulier de la mise en place effective de seuils tarifaires consécutifs au critère d'imputation. En vertu de ce critère, chaque service intercirconscription sera tarifé de manière à recouvrer les coûts causals et la contribution explicite, ainsi que les frais de recouvrement des frais d'établissement et des services goulot qui s'appliquent aux activités concurrentielles des compagnies de téléphone. Une fois ces coûts inclus dans le prix de chaque service, aucun autre seuil tarifaire n'est nécessaire pour assurer une protection contre la tarification anticoncurrentielle. Le Conseil estime que le TSAE et le critère d'imputation des prix constitueront une protection suffisante contre des pratiques de tarification anticoncurrentielle. Ainsi, le plafonnement des prix ne s'impose qu'à l'égard des services du segment public. De plus, le partage de la base tarifaire permet d'apaiser les craintes relatives à la possibilité que les compagnies de téléphone équilibrent les pertes dans le segment des services concurrentiels en majorant les tarifs des services publics.

Toutefois, d'ici à ce que le Conseil statue que le service interurbain de base est suffisamment concurrentiel, il continuera de restreindre la hausse du prix de ce service, en raison de la nature indispensable du service interurbain de base et la domination actuelle des compagnies de téléphone dans ce segment du marché. Cette question est traitée de façon plus détaillée dans la partie IV, section D. Les approches susmentionnées devraient fournir aux compagnies de téléphone une plus grande souplesse en matière de fixation des tarifs, tout en assurant une certaine protection aux petits usagers des services interurbains concurrentiels, en plus de réduire la possibilité de tarification anticoncurrentielle et de favoriser, plus tard, une déréglementation rapide et ordonnée des segments du marché dans lesquels il existera une concurrence suffisante.

Troisièmement, les propositions de Stentor et de l'AGT reposent sur des prévisions pluriannuelles dont l'examen pourrait exiger des ressources considérables. Dans le cas de l'AGT, le Conseil croit également que l'approche proposée pourrait soulever de nombreuses controverses, compte tenu du fait que les éléments qui influeront sur le manque à gagner des services locaux/d'accès pendant la période de transition, par exemple, la productivité, ne feraient pas tous l'objet d'un examen approfondi; de plus, les changements réels survenant pendant la période de transition ne seraient pas pris en compte, parce que le calcul des coûts de revient ne serait plus utilisé après l'établissement de la cible initiale. Comme il l'a déjà fait observer dans la présente décision, le Conseil juge que le manque à gagner des services locaux/d'accès, ainsi que le taux de contribution par minute, devraient être réduits aussi rapidement que possible. À son avis, les hausses prévues des tarifs locaux et la croissance des bénéfices tirés du segment des services publics, y compris tout gain de productivité dans la fourniture des services locaux, devraient être prises en compte, ce qui réduirait le manque à gagner des services locaux/d'accès et les taux de contribution par minute pendant la période de transition. Le Conseil fait observer que, dans son plan d'action, l'AGT n'a pas proposé d'évaluer ces facteurs d'une façon aussi détaillée que le Conseil juge nécessaire, afin de réduire la contribution dans toute la mesure du possible pendant la période de transition.

Le Conseil estime également que les risques présentés par la proposition de l'AGT auraient fluctué de façon appréciable d'une compagnie de téléphone à l'autre, ce qui aurait compliqué davantage la gestion d'une transition relativement brève vers le plafonnement des prix. Le Conseil est d'avis que le rééquilibrage des tarifs annoncé dans la présente décision permettra de continuer de mettre l'accent sur le cadre de plafonnement des prix proposé, et non sur la transition vers ce cadre, et de supprimer l'incertitude quant aux répercussions du rééquilibrage sur les tarifs locaux.

De l'avis du Conseil, le partage de la base tarifaire et l'établissement d'un TSAE, alliés à des hausses progressives et préétablies des tarifs locaux, représentent la meilleure façon de maîtriser la transition vers la réglementation des prix et les répercussions connexes sur les actionnaires et les abonnés. De façon plus précise, les actionnaires auront l'occasion d'obtenir un juste rendement sur leurs investissements dans les services publics et de profiter d'un rendement supérieur dans le segment des services concurrentiels. Les abonnés et les concurrents sont mieux protégés, parce que le lien entre les réductions des tarifs interurbains et les tarifs locaux est rompu, les occasions d'interfinancement de services concurrentiels par des services monopolistiques sont réduites et les hausses des tarifs locaux imputables au rééquilibrage des tarifs sont explicites.

2. Mise en oeuvre

Comme mentionné à la partie V, section E.3 ci-après, l'instance portant sur la mise en oeuvre de la base tarifaire partagée sera intégrée à l'instance visant à établir les frais de contribution pour 1995. La base tarifaire partagée sera mise en oeuvre en 1995, avec effet au 1er janvier 1995.

Pendant la présente instance, Stentor a précisé que les services publics de la base tarifaire partagée devraient comprendre les catégories Services locaux monopolistiques et Accès de la Phase III, selon les définitions actuelles, une nouvelle catégorie "Autres services publics" et une partie des coûts communs. De plus, la catégorie Installations en construction devrait être supprimée et des modifications devraient être apportées afin de tenir compte des installations en construction et de la provision pour fonds utilisés en cours de construction. Le Conseil s'attend que cette approche serve de base à la proposition de partage tarifaire que les compagnies de téléphone doivent déposer.

Le Conseil prend note que des parties craignent que la démarche de partage de la base tarifaire ne prête à controverse, en raison des litiges concernant l'affectation des revenus et des coûts. Toutefois, le recours aux méthodes de calcul des coûts de revient de la Phase III sera nécessaire pour établir le manque à gagner des services locaux/d'accès ainsi que les taux de contribution, peu importe la forme de réglementation adoptée. Ces méthodes forment le cadre logique des calculs des coûts de revient destinés au partage de la base tarifaire. L'examen de la Phase III que le Conseil a amorcée dans l'avis public 94-16 devrait réduire la controverse relative à l'affectation des revenus et des coûts.

Aux fins de la présentation des rapports de la Phase III, le montant du TSAE sera inscrit à titre de dépense dans les segments des services concurrentiels des compagnies de téléphone et à titre de revenus dans les segments de leurs services publics.

Comme déjà mentionné dans la présente décision, il y aura une période de transition, du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1997, pendant laquelle les tarifs locaux se rapprocheront des coûts et les taux de contribution diminueront. Étant d'avis que les niveaux tarifaires initiaux, dans un cadre de plafonnement des prix, devraient correspondre davantage aux coûts qu'à l'heure actuelle, le Conseil entend adopter des prix plafonds après cette période. En conséquence, le Conseil procédera à la mise en oeuvre, avec effet au 1er janvier 1998, d'une réglementation par plafonnement des prix qui s'appliquera au segment des services publics. Bien que plusieurs parties aient formulé des observations précises sur la forme du plafonnement des prix (et, dans le cas d'Unitel, déposé une preuve très détaillée), le Conseil juge préférable d'étudier les questions liées à la mise en oeuvre d'un régime précis de plafonnement des prix dans le cadre d'une instance distincte. Il prévoit amorcer une instance sur la réglementation par plafonnement des prix au cours du premier semestre de 1996.

3. Marge des bénéfices du segment des services publics

L'AGT, Stentor et Unitel ont convenu, de façon intuitive, que le segment des services publics présente vraisemblablement un risque inférieur à celui des services concurrentiels. Toutefois, l'AGT et Stentor ont prétendu que l'évolution rapide du milieu des télécommunications a eu pour effet de rapprocher les risques présentés par les deux segments, d'où la difficulté de quantifier l'écart des risques entre les segments des services concurrentiels et des services publics. De plus, Stentor a soutenu que les difficultés que pose le calcul du coût des capitaux propres dans un des segments de services de la compagnie pourraient justifier le recours au coût global des capitaux propres de la compagnie à titre de substitut pour le calcul du coût des capitaux propres du segment des services publics seulement.

L'AGT a affirmé qu'advenant l'adoption de la proposition de Stentor relative au partage de la base tarifaire, l'inclusion des services locaux optionnels dans la base tarifaire pourrait justifier l'élargissement de la marge admissible du RAO. L'AGT a fait valoir qu'à défaut de disposer de mécanismes précis permettant de distinguer avec exactitude les risques et les coûts relatifs des deux segments, l'affectation d'un coût particulier des capitaux propres à l'un ou l'autre des segments serait arbitraire et hypothétique. L'AGT estime qu'en raison de l'évolution rapide du marché des télécommunications, il faudrait établir qu'il existe des écarts dans les risques présentés par les divers segments d'activité et que ces écarts influent sur le coût global des capitaux propres d'une compagnie de téléphone. Deuxièmement, de l'avis de l'AGT, ces écarts dans les risques doivent être quantifiables.

Unitel a proposé que le coût global des capitaux propres de l'ensemble d'une compagnie soit réduit d'au moins 2 % afin d'établir le rendement admissible de l'avoir des actionnaires à l'égard du segment des services publics.

Le Conseil fait observer que, dans de récentes instances portant sur les besoins en revenus, les membres de Stentor ont affirmé qu'ils font face à un risque accru en raison de la concurrence dans l'interurbain. De l'avis du Conseil, la concurrence dans l'interurbain a vraisemblablement accru le risque présenté par le segment des services concurrentiels par rapport à celui du segment des services publics. Toute augmentation du risque propre au segment des services publics causée par la concurrence dans ce segment sera vraisemblablement minime à court terme. De plus, tout risque accru causé par la concurrence dans le segment des services publics devrait être amplement compensé par la diminution du manque à gagner des services locaux/d'accès.

Compte tenu du fait qu'à court terme le segment des services publics présentera vraisemblablement un risque moindre que dans le segment des services concurrentiels, le Conseil juge approprié de tenir compte du risque relativement moindre présenté par le segment des services publics afin d'établir la marge admissible du RAO pendant la période de transition. Le Conseil fait observer que les coûts des capitaux propres de la majorité des membres de Stentor ont fait l'objet d'un examen dans le cadre de récentes instances et il juge que les prévisions qui sous-tendent ses conclusions dans ces instances reflètent encore l'état actuel du marché des capitaux et de la conjoncture économique. Il a donc retenu la marge autorisée actuelle du RAO de chaque compagnie à titre de point de départ.

Conformément à ce qui précède, le Conseil conclut qu'aux fins de l'établissement d'une marge de rendement admissible à l'égard du segment des services publics, un rajustement à la baisse du risque, de l'ordre de 50 points de base, devrait être apporté au point milieu de la marge actuelle du RAO de la compagnie. Si les parties estiment que d'autres rajustements du risque à l'égard du segment des services publics s'imposent, sous forme de modifications à la structure de capital employée aux fins de la réglementation ou par l'intermédiaire d'un autre rajustement du rendement autorisé de l'avoir des actionnaires, les rajustements demandés pourront être examinés dans le cadre de l'instance portant sur la mise en oeuvre de la base tarifaire partagée.

La nouvelle marge autorisée du RAO à l'égard du segment des services publics sera de 200 points de base, c'est-à-dire 100 points de base de part et d'autre du point milieu. De l'avis du Conseil, il convient d'élargir la marge afin d'y intégrer un incitatif supplémentaire à l'accroissement de la productivité de la compagnie dans ce segment et pour tenir compte des fluctuations du RAO que pourrait causer le rétrécissement de la base tarifaire. Tous les profits gagnés à l'intérieur de la marge élargie seront acquis aux actionnaires. Toutefois, si le segment des services publics produit des bénéfices qui dépassent la limite supérieure de la marge autorisée du RAO, les bénéfices excédentaires seront versés dans un compte d'étalement et s'accumuleront pendant la période de transition. À la fin de la période de transition, le Conseil décidera, dans le cadre de l'instance portant sur la mise en oeuvre du plafonnement des prix, les modalités d'affectation du solde du compte d'étalement.

Comme par le passé, il incombera aux compagnies de téléphone de demander une majoration tarifaire si leurs prévisions font état, compte tenu des tarifs en vigueur, de bénéfices moindres que la limite inférieure de la marge élargie prévue pour les services publics.

4. Calcul de la contribution

Pendant la période de transition, le Conseil utilisera le point milieu du RAO à titre de rendement maximum aux fins de l'établissement des frais de contribution dans le cadre de l'instance annuelle portant sur l'établissement de la contribution. À son avis, il pourra ainsi appliquer sa politique de réduction des taux de contribution aussi rapide que possible. Le Conseil s'attend également que, si les bénéfices sont en deçà du taux de rendement admissible, la contribution ne puisse pas être majorée afin d'accroître les bénéfices. Cette question est traitée dans les parties V et VII ci-après.

III ABSTENTION

A. Article 34 de la Loi

L'article 34 de la Loi porte ce qui suit :

34.(1) Le Conseil peut s'abstenir d'exercer - en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe - les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.

(2) S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers - ou le sera -, le Conseil doit s'abstenir, dans la mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe, d'exercer les pouvoirs et fonctions ... à l'égard des services ou catégories de services en question.

(3) Le Conseil ne peut toutefois s'abstenir ... d'exercer ses pouvoirs et fonctions ... s'il conclut, comme question de fait, que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services ou catégories de services.

Les articles mentionnés à l'article 34 peuvent se résumer ainsi :

(1) article 24 : l'offre et la fourniture des services de télécommunications par l'entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui-ci;

(2) article 25 : entre autres choses, l'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunications en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant - notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux - les taux à imposer;

(3) article 27 : entre autres choses, tous les tarifs doivent être justes et raisonnables et il est interdit à l'entreprise canadienne d'établir une discrimination injuste, ou d'accorder une préférence indue ou déraisonnable, ou encore de faire subir un désavantage de même nature en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunications, ou la perception des tarifs y afférents;

(4) article 29 : est subordonnée à leur approbation par le Conseil la prise d'effet des accords et ententes - oraux ou écrits - conclus entre une entreprise canadienne et une autre entreprise de télécommunication relativement à l'acheminement de télécommunications, à la gestion ou à l'exploitation d'installations ou à la répartition des tarifs ou des revenus; et

(5) article 31 : la limitation de la responsabilité d'une entreprise canadienne en matière de services de télécommunications n'a d'effet que si elle est prévue par règlement du Conseil ou si celui-ci l'a approuvée.

B. Critères d'application de l'article 34

Diverses parties ont proposé des critères que le Conseil devrait employer pour décider de s'abstenir ou non d'exercer ses pouvoirs de réglementation. Elles ont formulé des observations sur les marchés que le Conseil devrait s'abstenir de réglementer. Les critères proposés avaient, règle générale, des thèmes couramment utilisés dans la documentation et la jurisprudence ayant trait à la politique de concurrence et ils peuvent se résumer ainsi :

(1) le Conseil devrait s'abstenir d'exercer ses pouvoirs de réglementation quand un marché devient effectivement concurrentiel;

(2) un marché ne peut pas être effectivement concurrentiel si l'entreprise dominante possède un pouvoir de marché important;

(3) le pouvoir de marché est fonction de trois facteurs : a) la part de marché détenue par l'entreprise dominante; b) les conditions de la demande qui influent sur les réactions des abonnés à un changement du prix du produit ou du service en question; et c) les conditions d'offre qui influent sur l'aptitude des autres entreprises présentes dans le marché à réagir à un changement du prix du produit ou du service;

(4) une part de marché élevée est une condition indispensable mais insuffisante du pouvoir de marché; d'autres facteurs doivent être présents pour qu'une entreprise dominante puisse agir de façon anticoncurrentielle.

De façon plus précise, les parties ont exprimé des vues différentes sur la nature d'un marché effectivement concurrentiel, le rôle de la part de marché à titre d'élément déterminant du pouvoir de marché, l'étendue des entraves à l'accès au marché canadien des télécommunications et la mesure dans laquelle de nouvelles technologies et les règles proposées en matière de parité concurrentielle supprimeront ces entraves.

Un certain nombre de parties, y compris l'AGT, le Directeur, la Saskatchewan et Stentor, ont affirmé que le Conseil devrait s'abstenir de réglementer aussitôt que possible les marchés qui se caractérisent par une concurrence effective. Elles ont allégué de plus que, même si l'on doute que les forces concurrentielles dans un marché particulier aient atteint un degré suffisant, le Conseil devrait pencher en faveur de l'abstention d'exercer ses pouvoirs de réglementation, c'est-à-dire qu'il devrait cesser de le réglementer et donner libre cours à la concurrence. Le Directeur a fait observer également que l'article 34 oblige le Conseil à s'abstenir de réglementer non seulement quand il conclut qu'un marché est effectivement concurrentiel, mais aussi quand il constate qu'un marché sera vraisemblablement concurrentiel dans l'avenir. À son avis, la politique publique ne doit pas se préoccuper du pouvoir de marché proprement dit, mais plutôt de l'abus de ce pouvoir.

L'AGT et Stentor ont proposé l'abstention de réglementer un certain nombre de services de télécommunications. Les deux propositions reposaient sur une condition préalable généralement reconnue, selon laquelle le marché devrait être effectivement concurrentiel. Toutefois, l'AGT a proposé de plus que le Conseil s'abstienne de réglementer les services non essentiels. Autrement dit, de l'avis de l'AGT, la réglementation devrait se limiter aux services essentiels fournis sur une base de monopole.

Le Directeur et l'Ontario ont précisé que le dossier de la présente instance ne renferme pas assez de preuves pour déterminer si des marchés particuliers sont assez concurrentiels et justifient l'abstention de les réglementer. La CTA, la Sprint, Unitel et d'autres parties étaient d'avis qu'il est prématuré de s'abstenir de réglementer à ce moment-ci. De plus, les BCOAPO et autres, la CTA, l'ONAP et Unitel, entre autres, ont fait remarquer que le potentiel de concurrence ne peut pas se substituer à la concurrence réelle.

Toutes les parties s'entendaient, cependant, sur le fait que le concept de "pouvoir de marché" couramment employé dans la législation sur la concurrence devrait être la norme permettant d'établir si un marché est concurrentiel. Ce concept vise à expliquer l'aptitude d'une entreprise dominante à porter les prix au-delà du niveau qui aurait cours dans un marché concurrentiel. Le Conseil note que le Directeur, dans le document intitulé Fusionnements - Lignes directrices pour l'application de la Loi, définit le pouvoir de marché comme la capacité d'une entreprise d'imposer de façon unilatérale et rentable une hausse importante et non transitoire (c.-à-d. permanente) des prix.

L'AGT, le Directeur, le Québec et Stentor ont affirmé qu'il n'est pas nécessaire de constater que des entreprises ne possèdent aucun pouvoir de marché pour conclure qu'il existe une concurrence suffisante pouvant justifier l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation. Le pouvoir de marché résiduel ne devrait pas être un motif suffisant du maintien de la réglementation. Unitel et la Sprint, entre autres, ont insisté sur le rôle du comportement stratégique de la part de l'entreprise dominante à titre de facteur de maintien du pouvoir de marché. Unitel a prétendu qu'il serait prématuré de s'abstenir de réglementer à ce moment-ci, parce que les compagnies membres de Stentor auront un pouvoir de marché résiduel en raison de leur position dominante dans le marché et de leur emprise sur les installations goulot. Ainsi, les membres de Stentor pourraient appliquer des stratégies anticoncurrentielles, même après la mise en oeuvre de règles supplémentaires visant à favoriser la parité concurrentielle. Unitel a soutenu que la politique de réglementation devrait viser l'élimination des avantages structurels artificiels dont profitent les compagnies membres de Stentor, plutôt que l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation.

L'AGT, le Directeur et Stentor ont fait observer que les faibles entraves à l'entrée en concurrence peuvent suffire, à elles seules, à contrecarrer l'exercice du pouvoir de marché. En revanche, M. Kwoka, au nom d'Unitel, a affirmé que le simple fait de supprimer ces entraves peut ne pas se révéler suffisant et qu'il faudra peut-être beaucoup de temps pour entamer le pouvoir de marché de Stentor. En outre, M. Kwoka a fait remarquer que l'entreprise dominante pourrait tirer profit de certains avantages en raison simplement du fait qu'elle était la première dans le marché. Par exemple, les investissements irrécupérables déjà faits par l'entreprise dominante font qu'il est très difficile de la déloger.

Le Conseil constate que la première étape de l'évaluation de la compétitivité consiste généralement à définir le marché pertinent. De fait, une fois défini, le marché pertinent constitue le point de départ de l'exercice complet d'abstention et de toute analyse ultérieure visant à étudier des allégations de comportement anticoncurrentiel. Le marché pertinent est formé essentiellement du plus petit groupe de produits et de la plus petite région géographique dans lesquels une entreprise qui a un pouvoir de marché peut imposer de façon rentable, une hausse durable des prix. Ainsi, afin de décider s'il doit s'abstenir de réglementer, et dans quelle mesure il doit le faire, le Conseil juge nécessaire de définir en premier lieu un marché de produits bien précis, qui tient compte des produits de remplacement et des autres caractéristiques du marché du service en question. De l'avis du Conseil, cette approche se confirme par le libellé de l'article 34, qui fait état de "services ou catégories de services".

L'étape suivante de l'évaluation de la compétitivité d'un marché comprend l'établissement de la part de marché détenue par l'entreprise la plus importante, ainsi que des parts de marché des autres entreprises présentes dans ce marché.

Au dire d'Unitel, l'importance de la part de marché est un des principaux facteurs d'évaluation du pouvoir de marché. La part de marché est un élément de mesure appréciable du contrôle qu'exerce une entreprise sur la production du marché et un indicateur de l'étendue dans laquelle une entreprise dominante peut être assimilée à un monopole. Ainsi, Unitel a allégué qu'il est superflu de débattre de l'importance de la part du marché dans le présent contexte, parce que les parts de marché des compagnies membres de Stentor dépassent 90 % dans la majorité des cas.

L'AGT, le Directeur, le Québec et Stentor ont fait valoir qu'une part de marché importante est une condition nécessaire, mais insuffisante, pour conclure au pouvoir de marché. À leur avis, conclure qu'une entreprise détient une part de marché appréciable n'est simplement qu'une étape importante, nécessaire pour décider si un examen plus approfondi s'impose. Ils ont fait observer également que, dans des industries réglementées, la part de marché est encore moins révélatrice du pouvoir de marché, parce que cette situation est essentiellement le fruit d'entraves artificielles à l'entrée en concurrence établies par la réglementation. Ils croient donc que l'accroissement de la concurrence après l'élimination de ces entraves réduirait de façon sensible les parts de marché des membres de Stentor.

Le Conseil constate que la position d'Unitel au sujet de l'importance de la part de marché, à titre d'élément de mesure du pouvoir de marché, est effectivement compatible avec les critères que le Directeur a définis dans le document intitulé Fusionnements - Lignes directrices pour l'application de la Loi et qui sont généralement acceptés. Ces critères prévoient un examen minutieux des fusionnements qui se traduisent par une part de marché de 35 % ou plus. Le Conseil juge toutefois qu'il ne conviendrait pas de fixer une part de marché précise pour décider s'il y a lieu de s'abstenir de réglementer. Conformément aux critères établis dans le document intitulé Fusionnements - Lignes directrices pour l'application de la Loi, le Conseil estime que d'autres facteurs, outre la part de marché, doivent être pris en compte afin d'évaluer le pouvoir de marché.

Par exemple, les conditions de la demande influeront sur l'aptitude de l'entreprise dominante à exercer un pouvoir de marché. L'élément primordial de l'évaluation des conditions de la demande tient à la capacité des clients de s'adresser à un autre fournisseur ou de réduire leur consommation du bien ou du service en question, à la suite d'une augmentation de son prix. Les conditions importantes de la demande du marché, établies par les parties, comprenaient : (1) la disponibilité de substituts économiquement possibles et commodes; (2) les coûts d'un changement de fournisseur pour les clients (plus les coûts sont élevés, plus grand est le pouvoir de marché de l'entreprise dominante); et (3) la question de savoir si le produit est un intrant indispensable aux activités de production du client, par exemple, un service goulot.

Le Conseil juge important également d'obtenir des renseignements sur les réactions des entreprises en matière d'expansion de l'offre à la suite de majorations des prix ou d'autres faits nouveaux survenant dans le marché pertinent. Plus il est facile pour les entreprises rivales d'accroître leur production à la suite d'une augmentation non temporaire des prix, plus faible est le pouvoir de marché de l'entreprise dominante. Par exemple, il importe d'évaluer si les concurrents ont une capacité suffisante, ou pourraient facilement l'accroître, pour satisfaire un grand nombre de nouveaux clients dans un délai raisonnable, si les entreprises dominantes augmentaient leurs prix de façon marquée.

La vraisemblance de l'entrée en concurrence est un facteur important et connexe de l'offre. Le Conseil doit en tenir compte pour évaluer la compétitivité du marché d'un service ou d'une catégorie de services. À cet égard, il examinera s'il y a déjà eu entrée en concurrence dans ce marché, si des entreprises essaient actuellement d'accéder au marché et si des entreprises présentes dans des marchés géographiques ou de produits connexes ont songé à s'implanter dans le marché pertinent. Le Conseil tiendra compte également de la nature des entraves à l'entrée en concurrence dans ce marché, telles la présence d'installations goulot indispensables que les concurrents ne peuvent pas reproduire, et l'existence de règlements ou de politiques destinés à empêcher ou à restreindre l'entrée en concurrence, par exemple, des restrictions à la propriété étrangère, des exigences relatives à des approbations réglementaires ou à l'émission de licences ou encore à l'approbation de droits de passage.

De longs délais de construction et les coûts élevés des investissements irrécupérables peuvent également constituer des entraves importantes à l'entrée en concurrence. En particulier, les investissements irrécupérables élevés accroissent le risque de l'entrée en concurrence, parce qu'ils ne peuvent pas être recouvrés en cas d'échec.

Au chapitre de la capacité de réaction des concurrents en matière d'offre, Stentor a précisé qu'une concurrence effective n'exige pas que les concurrents aient la capacité de desservir presque toute la région géographique du marché ou de fournir toute la gamme des services offerts par les compagnies de téléphone établies. Il faut plutôt se demander si les entreprises rivales disposent d'une capacité suffisante pour réprimer un comportement anticoncurrentiel de la part des compagnies de téléphone établies.

Pour évaluer dans quelle mesure un marché peut être effectivement concurrentiel, il importe également d'avoir des preuves de rivalité. Ces preuves peuvent comprendre des réductions des prix, des activités de commercialisation dynamiques et vigoureuses, ou l'expansion des champs d'activité des concurrents, du point de vue des produits, des services et des limites géographiques.

La nature de l'innovation et du changement technologique dans le marché pertinent peut aussi être un indicateur utile. Des industries marquées par des innovations rapides dans les produits, les procédés et la technologie tendent à se caractériser par des fluctuations de prix plus amples et par l'arrivée de nouveaux concurrents, ce qui accroît donc la difficulté d'exercer un pouvoir de marché.

Le Conseil constate que, dans certaines circonstances, la simple menace d'entrée en concurrence peut suffire à amener des entreprises établies à se comporter de façon concurrentielle. De plus, il reconnaît le bien-fondé de l'argument de Stentor voulant que la concurrence soit un phénomène périphérique et que les concurrents ne soient pas obligés de couvrir tout le marché. Toutefois, le Conseil sait aussi que l'établissement d'une concurrence réelle peut exiger beaucoup de temps, même après l'élimination des principales entraves à l'entrée en concurrence et l'adoption de règles de parité concurrentielle. La présente décision porte sur bon nombre des entraves actuelles et vise à ouvrir la voie vers l'abstention de réglementer.

Le Conseil est d'accord avec les parties qui ont soutenu que le pouvoir de marché résiduel n'est pas un motif suffisant du maintien de la réglementation et, en contrepartie, que la simple possibilité de la concurrence n'est pas un motif suffisant de l'abstention de réglementer. À son avis, règle générale, la politique de réglementation devrait viser à supprimer les entraves artificielles à l'entrée en concurrence, afin de donner une occasion raisonnable de concurrence effective. Ainsi, afin d'établir si la concurrence dans un marché est suffisante pour protéger les intérêts des usagers ou est durable - ou le sera -, le Conseil exigera des preuves confirmant l'élimination des principales entraves à l'entrée en concurrence et l'existence réelle de la concurrence ou son établissement dans un délai d'un à deux ans.

Le Conseil ne partage pas l'avis de l'AGT voulant qu'il doive dès maintenant s'abstenir de réglementer des services prétendument non essentiels, mais néanmoins monopolistiques. Le Conseil précise les motifs de cette décision dans la section D ci-après, qui porte sur les services locaux optionnels. Il serait disposé, cependant, à se pencher sur des demandes ponctuelles d'abstention de réglementer des services monopolistiques non essentiels particuliers, à condition que ces demandes apaisent les inquiétudes exprimées dans la section susmentionnée.

C. Application aux services concurrentiels

1. Généralités

Stentor a soutenu que le Conseil devrait s'abstenir de réglementer les services de la catégorie Services interurbains concurrentiels et de la catégorie Services réseau concurrentiels (CN) (services de lignes directes et services améliorés, à l'exclusion des voies locales), ainsi que les deux catégories d'équipements terminaux concurrentiels.

À son avis, en raison de la mise en oeuvre de l'égalité d'accès et de la transférabilité des numéros 800, les catégories CN et Services interurbains concurrentiels peuvent, pour l'essentiel, être considérées comme un marché unique comprenant des services réseau intercirconscriptions. L'AGT et Stentor ont affirmé qu'en raison de l'interchangeabilité générale de services particuliers, du point de vue tant de l'utilisation que de l'offre, ces derniers forment essentiellement un marché de produit unique, aux fins de l'évaluation de la concurrence.

Unitel a fait valoir qu'il ne convient pas de conclure que les services intercirconscriptions forment un seul marché. À son avis, cette catégorie comprend quatre segments distincts, à savoir l'interurbain automatique (IA), les services 800, les services interurbains optionnels ou à rabais et les services CN. Aucun d'eux n'est un substitut commode des autres. Unitel a fait observer que le service 800 offre uniquement une fonction de réception d'appels et n'est pas un substitut de l'IA ni des services interurbains optionnels, qui incluent une fonction d'appels de départ. Les services interurbains optionnels ne sont pas un substitut de l'IA parce que ces services s'adressent généralement à de grands usagers et ne sont pas économiques pour les petits usagers. Unitel a contesté également le fait que les services CN puissent généralement remplacer les services interurbains optionnels, parce qu'à son avis, les services de la première catégorie intéressent uniquement les usagers à volume élevé qui font des appels vers un nombre restreint de destinations.

À l'appui de sa position, Unitel a fait observer qu'aux États-Unis, la Federal Communications Commission considère les services "de résidence et pour petites entreprises", "800" et "d'affaires" comme autant d'ensembles de services distincts aux fins de la réglementation par plafonnement des prix.

Le Conseil convient avec Unitel qu'il n'est pas approprié de regrouper les services CN et les services interurbains aux fins de l'évaluation de la compétitivité et, en conséquence, de la pertinence ou non de l'abstention de réglementer ces services. Au contraire, il croit que les services en question forment au moins quatre marchés, services ou catégories de services distincts. Ces quatre marchés, que le Conseil appellera de façon générale services intercirconscriptions, sont l'interurbain de base, le service 800, l'interurbain à rabais et les services CN. Toute décision d'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation obligerait le Conseil à évaluer la demande, l'offre et les autres conditions propres à chacun de ces marchés. Étant donné ses préoccupations générales quant à la compétitivité de ces marchés, le Conseil a, ci-après, formulé des observations et tiré des conclusions d'ordre général sur les services interurbains (interurbain de base, interurbain à rabais et service 800) et les services CN. Quand ses préoccupations à l'égard de ces services auront été apaisées, le Conseil sera disposé à étudier des demandes d'abstention de réglementer ces marchés ou des composantes de ces marchés.

Le Conseil conclut qu'il convient de s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et ses fonctions, conformément aux dispositions de l'article 34, relativement à la vente, à la location et à l'entretien des équipements terminaux concurrentiels. Les conclusions particulières du Conseil à l'égard de ce marché figurent ci-après.

Le Conseil fait observer que ses décisions relatives aux services intercirconscriptions et à la vente, la location et l'entretien des équipements terminaux concurrentiels supposent au préalable le partage de la base tarifaire. En conséquence, ces décisions ne s'appliquent pas à la Norouestel.

2. Services intercirconscriptions

a. Services interurbains

Les services interurbains comprennent l'interurbain de base, l'interurbain à rabais et les services 800. L'AGT et Stentor ont soutenu qu'elles ne détiennent pas un pouvoir de marché important dans la catégorie des services interurbains, en raison surtout de la grande interchangeabilité des divers services interurbains et parce que les revendeurs et les groupes de partageurs peuvent facilement tirer parti de la disponibilité de ces services. En outre, Stentor a fait observer que l'aptitude de ses membres à augmenter les prix est limitée par les faibles entraves à l'entrée en concurrence pour la fourniture de ces services. À l'appui de cette position, elle a fait état de la facilité relative avec laquelle Unitel a pu accroître sa capacité. De façon plus précise, pour ce qui concerne les questions de capacité et d'élasticité de l'offre, Stentor a allégué qu'Unitel a pu ajouter rapidement à la capacité de son réseau l'équivalent de 22 % à 26 % de la partie interurbaine du réseau de Stentor.

L'AGT a ajouté que les progrès technologiques, en particulier, ont accru la concurrence dans les services interurbains en réduisant les entraves à l'entrée en concurrence. L'AGT et Stentor estiment également qu'en raison des alliances formées par Unitel et la Sprint avec d'importantes entreprises des États-Unis, tels l'AT&T et la Sprint (É.-U.), celles-ci auront accès aux technologies et aux services à valeur ajoutée les plus modernes et pourront devenir les entreprises privilégiées des filiales canadiennes des abonnés de l'AT&T et de la Sprint aux États-Unis.

La CTA, la Sprint et Unitel, entre autres, ont allégué que les compagnies membres de Stentor continueront de tirer profit d'un pouvoir important dans le marché des services interurbains dans leurs territoires respectifs, et ce, pendant quelque temps encore, en raison de leurs parts de marché considérables, de leur emprise sur les installations goulot et de l'existence d'autres obstacles verticaux et horizontaux à la concurrence. Elles ont également prétendu que Stentor a eu recours à diverses tactiques d'obstruction du marché, y compris d'importantes baisses de prix par anticipation dans certains segments du marché que les concurrents auraient pu cibler.

La Sprint a également fait état de diverses entraves institutionnelles à la concurrence, par exemple, les tarifs élevés des lignes directes, les exigences relatives à l'émission de licences de radiocommunication, les restrictions à la propriété et aux droits de passage, l'accès préférentiel en Saskatchewan et les accords de non-concurrence conclus par les membres de Stentor.

La majorité des parties ont mentionné deux entraves techniques à l'entrée en concurrence : l'absence de l'égalité d'accès et de la transférabilité intégrale des numéros 800. Bien qu'elle n'ait pas contesté les allégations de Stentor et de l'AGT selon lesquelles la mise en oeuvre de l'égalité d'accès au milieu de 1994 et la disponibilité récente de la transférabilité des numéros 800 augmenteront la compétitivité de ces segments du marché, Unitel a exprimé des inquiétudes au sujet des délais imposés aux concurrents pour l'emporter sur les autres avantages dont les compagnies membres de Stentor tirent profit. De plus, elle a fait observer que l'égalité d'accès ne sera pas offerte sur une base universelle avant quelque temps encore, c'est-à-dire pas avant la fin de 1995 au Manitoba et pas dans un avenir immédiat en Saskatchewan ou dans les territoires des compagnies de téléphone indépendantes. De même, Unitel, entre autres, a affirmé que les concurrents ne misent pas uniquement sur la transférabilité des numéros 800 pour livrer une concurrence efficace dans le marché des services 800; ils misent aussi sur la possibilité de choisir parmi plusieurs entreprises (cette question fait actuellement l'objet d'une autre instance devant le Conseil).

De l'avis du Conseil, les estimations fournies par Stentor relativement à l'expansion du réseau d'Unitel sont fortement surévaluées. Stentor elle-même a fait observer qu'il ne serait peut-être guère utile de regrouper les renseignements sur la capacité des réseaux fournis par chaque membre de Stentor, en raison des diverses méthodes de présentation de données employées par chacun des membres. En outre, il est difficile d'obtenir une estimation exacte de la capacité des réseaux de Stentor et d'Unitel en se fondant uniquement sur le dossier de la présente instance. Toutefois, le Conseil fait remarquer que la construction des installations nécessaires pour contrecarrer les initiatives de tarification de Stentor exigerait des investissements considérables et beaucoup de temps. Selon le Conseil, et contrairement à l'affirmation de Stentor, Unitel et les autres entreprises intercirconscriptions ne seraient pas capables d'accroître rapidement et dans une telle mesure la capacité de leurs réseaux.

Compte tenu du dossier de l'instance, le Conseil conclut qu'il serait prématuré de s'abstenir de réglementer les services interurbains à ce moment-ci. Il prend note que le Directeur a, lui aussi, soutenu que les preuves versées au dossier de la présente instance ne suffisent pas à justifier l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation. Les compagnies membres de Stentor tirent profit d'une part très élevée du marché des services interurbains. De plus, d'importantes entraves à l'entrée en concurrence restreignent encore l'aptitude des concurrents à contrecarrer efficacement des agissements anticoncurrentiels.

Le Conseil ajoute qu'il appuie, règle générale, l'abstention de réglementer les services interurbains des compagnies membres de Stentor. Toutefois, un certain nombre de conditions primordiales doivent être remplies avant que le Conseil ne puisse s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et ses fonctions à l'égard de ces services. Ces conditions comprennent : (1) la mise en oeuvre intégrale, sur les plans technique et opérationnel, de l'égalité d'accès; (2) le règlement des questions relatives à l'accès aux numéros 800, y compris la possibilité de choisir parmi plusieurs entreprises; (3) l'accès comparable pour les concurrents, y compris le règlement des questions ayant trait au dégroupement des tarifs et à la co-implantation; (4) la mise en oeuvre du critère d'imputation, qui fait l'objet d'une section distincte de la présente décision, afin de régler les questions relatives à la tarification anticoncurrentielle; (5) le partage de la base tarifaire et la mise en oeuvre du TSAE; et (6) une preuve de rivalité dans le marché pertinent.

La présente décision prévoit un échéancier général qui permettra de régler bon nombre des points susmentionnés. De l'avis du Conseil, la suite des événements au cours des prochains mois aura une incidence déterminante sur la vitesse à laquelle il pourrait accueillir une demande d'abstention partielle ou totale de réglementer une partie ou l'ensemble de ces services. De plus, à la suite de l'implantation de l'égalité d'accès, le regain d'activité dans le marché fournira des preuves directes quant au degré réel d'atteinte de l'objectif relatif à l'égalité d'accès.

b. Services réseau concurrentiels

De l'avis de Stentor, la catégorie CN se compose des services de données et de lignes directes, des services améliorés et de certains services de voies locales. Stentor et l'AGT ont soutenu que ce marché est concurrentiel depuis quelques années et ont recommandé au Conseil de s'abstenir de réglementer les services en question. À leur avis, ce marché se caractérise par de faibles entraves à l'entrée en concurrence et par une concurrence effective dans les prix. En outre, il existe des accords d'interconnexion bien établis entre les compagnies de téléphone dominantes et leurs concurrents. Stentor estime à 25 % la part de marché détenue par Unitel en 1992 dans la catégorie CN et à 6 % celle des revendeurs, de sorte que les membres de Stentor ont vu leur part de marché chuter à 67 %. Elle a fait observer aussi que les revendeurs présents dans ce marché comprennent la Sprint, l'ACC Long Distance Ltd., l'Insinc Integrated Network Services Inc., la fONOROLA Inc. et l'Optinet Télécommunications.

L'ACTE, la CTA, l'Ontario, la Sprint et Unitel avaient pour position qu'il serait prématuré que le Conseil s'abstienne de réglementer les services de la catégorie CN. Les motifs qu'elles ont invoqués comprennent la persistance de parts de marché élevées détenues par les compagnies membres de Stentor et les tarifs élevés des lignes directes par rapport aux tarifs en vigueur aux États-Unis. La CTA a fait observer que la catégorie CN est en fait un duopole, parce qu'Unitel et Stentor profitent d'un important pouvoir de marché. L'ONAP a exprimé également des doutes quant à la compétitivité de ces marchés. Le Québec, toutefois, a recommandé l'abstention de réglementer les services de données et de lignes directes.

Pour ce qui concerne les voies locales, l'AGT n'a pas prévu l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation à ce moment-ci parce qu'elle juge que ces voies forment actuellement un service local essentiel dont les tarifs continueront d'être établis par le Conseil dans l'avenir immédiat. De même, Stentor n'a pas demandé l'abstention de réglementer les services de cette catégorie, à l'exception d'applications ou de services particuliers compris dans le groupe des voies locales, par exemple, les "voies téléphoniques entre des bâtiments situés sur des terrains contigus" et les "voies à l'intérieur du même bâtiment". Ces services particuliers sont assimilés aux équipements terminaux, conformément à la décision Télécom CRTC 82-14 du 23 novembre 1982 intitulée Raccordement d'équipements terminaux fournis par l'abonné, et font l'objet de certaines observations de la part du Conseil à la section 3 ci-après.

Le Conseil est d'accord avec les parties qui ont allégué qu'il est prématuré de s'abstenir de réglementer les services CN à ce moment-ci. Il estime que la principale question à régler relativement à l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation porte sur l'offre des installations de transmission. Pour ce qui concerne les lignes directes, il n'existe en réalité que deux fournisseurs nationaux dotés d'installations : Unitel et les membres de Stentor. Les autres participants à ces marchés sont de petits revendeurs régionaux. Les revendeurs dépendent des lignes directes et, en conséquence, d'Unitel et des membres de Stentor. Compte tenu des contraintes à l'offre d'installations de transmission, le Conseil est préoccupé par la possibilité de discrimination injuste fondée sur les prix, faute de réglementation des tarifs. Il note, cependant, que la concurrence dans ce marché s'accroît, parce que les revendeurs et de nouvelles entreprises intercirconscriptions construisent leurs propres installations et en raison de la possibilité que des services publics d'électricité accroissent leurs installations de télécommunications et revendent ou louent leur capacité de transmission excédentaire.

Le Conseil juge que certains services, par exemple, les services améliorés et les services de données par paquets actuellement disponibles, peuvent faire l'objet d'une concurrence suffisante. Toutefois, le dossier de la présente instance ne permet pas au Conseil d'établir le degré de rivalité entre les fournisseurs de ces services ni même de les définir de façon générale. Le Conseil serait donc disposé à étudier des requêtes portant sur l'abstention de réglementer les marchés de services particuliers, et ce, avant de se pencher sur la question de l'abstention de réglementer l'ensemble du marché des services CN.

Enfin, pour ce qui concerne les voies locales, le Conseil conclut que la nécessité de l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation dans ce domaine n'a pas été démontrée.

3. Marché des équipements terminaux concurrentiels

Le marché des équipements terminaux concurrentiels comprend la vente, la location et l'entretien de ces équipements.

Afin de définir ce marché, le Conseil estime qu'il est formé de deux segments distincts : (1) le marché des équipements terminaux concurrentiels - multilignes et de données (CT-MD), qui comprend les systèmes à clés, les PBX et l'équipement de données; et (2) le marché monoligne ou des équipements terminaux concurrentiels - autres (CT-O), formés de téléphones et d'accessoires monolignes.

Récemment, dans la décision Télécom CRTC 94-14 du 4 août 1994 intitulée Abstention - Vente d'équipements terminaux par des entreprises canadiennes (la décision 94-14), le Conseil a conclu qu'il convenait qu'il s'abstienne d'exercer ses pouvoirs et ses fonctions en vertu de la majorité des articles mentionnés à l'article 34, relativement à la vente d'équipements terminaux concurrentiels par des entreprises canadiennes. De façon plus précise, le Conseil ne s'est pas abstenu d'exercer les pouvoirs prévus à l'article 24 et aux paragraphes 27(2) et (4).

Le marché des CT-O est en grande partie concurrentiel et comprend des produits à la fois nationaux et importés vendus par un grand nombre de revendeurs sous diverses formes et à divers prix. Bien que Stentor n'ait pas fourni de renseignements sur sa part de marché dans ce secteur, étant donné la diversité et le nombre des concurrents qui offrent des appareils monolignes, le Conseil conclut que ce marché est effectivement concurrentiel.

Le Conseil constate que la concurrence a progressé également dans le marché des CT-MD, en particulier dans le secteur des PBX. Plusieurs facteurs ont contribué à l'essor de la concurrence, le plus important étant l'évolution technologique, qui a considérablement réduit les problèmes antérieurs d'installation et d'entretien des équipements de systèmes à clés et de PBX. De façon plus précise, des composantes modulaires et autonomes ont permis de réduire de façon marquée le niveau de compétence nécessaire à la qualité de l'installation et de l'entretien de ces équipements.

Comme Stentor l'a fait observer, au fil de la maturation du marché des PBX, les concurrents se sont tournés vers le marché des systèmes à clés, ce qui a attiré une nouvelle catégorie de concurrents dans le marché. En effet, des entreprises établies actives dans des secteurs auxiliaires (par exemple, les entrepreneurs en électricité) ont réussi à s'implanter dans le marché.

Le Conseil note que les nouveaux concurrents ont fait une percée appréciable dans ce marché et que les parts de marché des compagnies de téléphone à l'égard de l'ensemble des systèmes à clés et de PBX existants n'ont cessé de diminuer depuis cinq ans.

Tout en demeurant sensible aux préoccupations exprimées par des parties telles l'ACTS et les TTS, selon lesquelles les compagnies de téléphone pourraient détenir certains avantages par rapport aux concurrents (par exemple, l'attrait du "guichet unique"), le Conseil convient avec Stentor que ces avantages ne signifient pas que le marché n'est pas concurrentiel. De plus, les clients autant d'affaires que de résidence sont généralement conscients des choix qui leur sont offerts et n'hésitent guère à délaisser les compagnies de téléphone pour faire affaire avec d'autres fournisseurs.

Le Conseil convient également avec Stentor que le marché des équipements terminaux se caractérise par un degré relativement élevé d'élasticité de l'offre et qu'il n'existe aucune preuve de l'existence d'entraves importantes à l'entrée en concurrence.

Le Conseil fait observer que la principale plainte des concurrents dans le marché des CT-MD (par exemple, de l'ACTS) portait sur des prix trop faibles, et non trop élevés. En conséquence, le Conseil craint davantage le recours possible à des tactiques d'éviction que la domination des compagnies de téléphone.

En résumé, le Conseil convient avec la grande majorité des parties que les marchés des CT-MD et des CN sont effectivement concurrentiels. Comme il le précise ci-après, le Conseil estime que l'à-propos de l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation, conformément à l'article 34, est lié à son aptitude à faire en sorte que les tarifs locaux soient isolés des répercussions de tout rendement financier négatif de la part des services visés par l'abstention. À son avis, les mécanismes de protection contre l'interfinancement forment aussi un élément important qui permet de s'assurer que les marchés demeurent effectivement concurrentiels. De plus, comme mentionné ci-dessus, le Conseil éprouve des craintes à l'égard du recours possible à des tactiques d'éviction de la part des compagnies de téléphone, en particulier dans la catégorie CT-MD. Toutefois, le Conseil note que l'aptitude des compagnies membres de Stentor à interfinancer des projets de tarification anticoncurrentielle à même les revenus de services monopolistiques sera presque entièrement éliminée après le partage de la base tarifaire. Ainsi, les compagnies membres de Stentor seront beaucoup moins en mesure de pratiquer des prix d'éviction de façon soutenue. De plus, tout incitatif offert aux compagnies membres de Stentor de pratiquer des prix d'éviction dans le segment concurrentiel sera remplacé par un incitatif à tarifer les équipements terminaux de manière à maximiser les profits, donc à accroître le rendement de leurs actionnaires. L'absence d'un incitatif semblable en vertu du cadre de réglementation actuel était à l'origine des préoccupations exprimées par le Conseil dans la décision Télécom CRTC 94-14 relativement à la possibilité que les compagnies de téléphone établissent des tarifs inférieurs aux coûts pour certains produits, dans certains marchés géographiques.

Comme il le précise dans la partie V, le Conseil prévoit amorcer une instance afin de partager les bases tarifaires des membres de Stentor visés par la présente décision. Le Conseil entend procéder à ce partage avec effet au 1er janvier 1995.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut, aux termes du paragraphe 34(1), que l'abstention de réglementer, dans la mesure indiquée ci-après, la vente, la location et l'entretien des équipements des catégories CT-O et CT-MD est conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunications. En outre, aux termes du paragraphe 34(2), le Conseil conclut que ces services font l'objet d'une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des usagers, de sorte qu'il convient de s'abstenir de les réglementer. Enfin, conformément au paragraphe 34(3), le Conseil conclut que cette abstention n'aurait vraisemblablement pas pour effet de réduire indûment le maintien d'un marché concurrentiel à l'égard de ces services.

Les conclusions et les décisions qui précèdent ne s'appliquent pas aux équipements terminaux fournis sur une base monopolistique, c'est-à-dire, de façon plus précise, aux équipements que les compagnies de téléphone sont tenues de fournir en vertu d'un tarif de concert avec la fourniture des services locaux de base à deux, à quatre ou à plusieurs abonnés. Ces conclusions et décisions ne s'appliquent pas, non plus, aux composantes de services qui ne sont pas actuellement attribués aux catégories des équipements terminaux de la Phase III, mais qui pourraient, sous réserve de l'approbation du Conseil, être fournis sur une base concurrentielle dans l'avenir et être ainsi classés dans les équipements terminaux (par exemple, le câblage intérieur du service de ligne individuelle).

En conséquence, avec effet au 1er janvier 1995, le Conseil s'abstiendra d'exercer les pouvoirs et fonctions prévus aux articles 24, 25 et 31 et aux paragraphes 27(1), (2), (4), (5) et (6) relativement à la vente, à la location et à l'entretien des équipements des catégories CT-O et CT-MD. Le Conseil exigera des compagnies de téléphone, en leur qualité de fournisseurs de services publics, qu'elles continuent d'appliquer leurs méthodes internes actuelles relatives au traitement des données confidentielles des concurrents.

Conformément au paragraphe 34(4), avec effet au 1er janvier 1995, les articles 24, 25 et 31 et les paragraphes 27(1), (2), (4), (5) et (6) ne s'appliqueront pas à la vente, à la location ou à l'entretien des équipements des catégories CT-O ou CT-MD par l'AGT, la BC TEL, Bell, la Island Tel, la MT&T, la NBTel et la Newfoundland Tel. Conformément à sa décision de s'abstenir d'exercer certains pouvoirs, le Conseil s'attend que toute pratique anticoncurrentielle dans ce marché, de la part de ces compagnies, soit portée à l'attention du Directeur.

Le Conseil ordonne à l'AGT, à la BC TEL, à Bell, à la Island Tel, à la MT&T, à la NBTel et à la Newfoundland Tel de publier des pages de tarifs supprimant toute mention de la vente, de la location et de l'entretien des équipements terminaux concurrentiels. Ces pages de tarifs prendront effet le 1er janvier 1995, en même temps que l'entrée en vigueur du partage de la base tarifaire.

D. Abstention de réglementer les services locaux optionnels

L'AGT a proposé que le Conseil s'abstienne de réglementer les services locaux optionnels. Elle a fait valoir que l'exigence relative au dépôt de tarifs ayant trait à des services concurrentiels ou non essentiels est non seulement inutile, mais aussi coûteuse et constitue un fardeau.

L'AGT a fait observer que le paragraphe 34(1) de la Loi confère au Conseil une grande latitude quant à l'abstention de réglementer un service ou une catégorie de services s'il conclut, comme question de fait, que l'abstention serait conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunications énoncés à l'article 7 de la Loi. Elle a fait valoir que le paragraphe 34(1) confère au Conseil le pouvoir de s'abstenir de réglementer les services locaux optionnels. En outre, selon l'AGT, l'abstention de réglementer ces services serait conforme aux objectifs de la Loi et contribuerait de fait à l'atteinte d'un certain nombre de ces objectifs.

L'AGT a affirmé que la réglementation économique devrait se limiter aux services essentiels fournis sur une base de monopole. À son avis, même si l'offre monopolistique est une condition indispensable à la réglementation économique, ce n'est pas une condition suffisante. L'AGT a prétendu que les services locaux optionnels sont, par définition, "non essentiels". Il n'y a donc aucune obligation d'ordre social ou économique de réglementer soit les prix de ces services, soit les bénéfices qu'ils produisent.

L'AGT a fait valoir en particulier que la réglementation des prix des services locaux optionnels ne sert aucun objectif valable en matière d'intérêt public. Elle a fait observer que, par le passé, ces services ont été tarifés de manière à maximiser la contribution. Ainsi, jusqu'à ce jour, le Conseil a non seulement ratifié la tarification des services locaux optionnels à des niveaux qui maximisent la contribution, mais il a aussi favorisé activement cette tarification afin qu'elle produise des subventions destinées à maintenir les prix des services locaux essentiels à des niveaux inférieurs aux coûts. L'AGT a allégué que l'abstention de réglementer les services locaux optionnels n'entraînerait donc ni augmentation des prix de ces services ni répercussions fâcheuses pour les consommateurs. À son avis, tout tarif (à l'exception d'un tarif d'éviction) est juste et raisonnable dans le cas d'un service local optionnel parce que, par définition, ces services sont facultatifs. De plus, l'AGT a prétendu que c'est précisément la rentabilité de ces services qui stimulera l'arrivée de nouveaux concurrents et, par voie de conséquence, la diminution des prix.

Le Conseil fait observer que, même si le paragraphe 34(2) stipule qu'il s'abstiendra d'exercer ses pouvoirs si la concurrence est ou sera suffisante pour protéger les intérêts des usagers, le paragraphe 34(1) lui confère le pouvoir de s'abstenir même si ce critère n'est pas respecté. Ainsi, la proposition de l'AGT relative à l'abstention, de la part du Conseil, de réglementer les services locaux optionnels soulève la question des conditions auxquelles il conviendrait de s'abstenir de réglementer, en vertu du paragraphe 34(1). À cet égard, le Conseil entretient diverses préoccupations au sujet de la proposition de l'AGT voulant qu'il s'abstienne de réglementer les services locaux optionnels.

Premièrement, s'il s'abstenait d'exercer ses pouvoirs, comme l'AGT l'a proposé, le Conseil se trouverait en pratique à renoncer à sa capacité d'influer directement, par le processus de fixation des tarifs, sur le rendement financier des services en question ou sur la contribution qui en découle. Toutefois, il est d'avis que la pertinence de l'abstention de réglementer un service ou une catégorie de services dépend, entre autres choses, de son aptitude à faire en sorte que les tarifs locaux (1) soient à l'abri des répercussions d'un rendement financier négatif de la part du service ou de la catégorie de services et (2) peuvent continuer de profiter, s'il y a lieu, de la contribution du service ou de la catégorie de services. Selon le cadre de réglementation proposé par l'AGT, il serait possible de le faire en prévoyant, pour la période de transition, le montant nécessaire au chapitre de la contribution des services locaux optionnels aux tarifs locaux et en utilisant cette prévision pour réduire le montant des majorations nécessaires prévues au chapitre des FAU. Le rendement financier réel des services locaux optionnels, pendant la période de transition, n'aurait donc aucune répercussion sur les FAU ou sur les tarifs locaux. Toutefois, en vertu du régime de transition que le Conseil juge approprié et qui comprend une réglementation du taux de rendement du segment des services publics (y compris les services locaux autant de base qu'optionnels), l'abstention de réglementer une partie ou la totalité des services locaux optionnels exigerait un mécanisme approprié afin de distinguer les revenus et les coûts des services visés par l'abstention de réglementer. Seule cette ventilation plus étendue des services publics permettrait au Conseil de veiller à mettre les tarifs locaux à l'abri de l'incapacité des services locaux optionnels visés par l'abstention de réglementer d'atteindre tout objectif ou niveau de contribution imputé.

Deuxièmement, le paragraphe 34(3) de la Loi interdit au Conseil de s'abstenir de réglementer dans une situation où une décision en ce sens aurait pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel. Le Conseil est d'avis que la possibilité de développer un marché concurrentiel pour les services locaux optionnels est fonction du dégroupement des tarifs des services goulot indispensables, afin que les concurrents puissent offrir des services semblables. Étant donné l'emprise de l'AGT sur les services goulot, le Conseil estime que son aptitude à s'assurer que les fonctions indispensables fassent l'objet d'un dégroupement tarifaire et soient offertes aux concurrents serait compromise s'il ne conservait pas certains éléments de réglementation des tarifs à l'égard des services locaux optionnels. Cette forme de réglementation permet notamment au Conseil d'être au courant de toutes les nouvelles fonctions relatives aux services et de toute question ayant trait aux installations goulot avant la mise en oeuvre de ces nouvelles fonctions. De plus, avant de s'abstenir de réglementer des services particuliers, le Conseil devrait obtenir confirmation du dégroupement des tarifs de tous les services goulot indispensables et de la mise en oeuvre des tarifs pertinents. Le Conseil estime donc que l'abstention générale d'exercer les pouvoirs de réglementation à l'égard de cette catégorie de services ne serait pas conforme aux dispositions du paragraphe 34(3), parce qu'une décision en ce sens aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création d'un marché concurrentiel.

Troisièmement, le Conseil conclut que l'abstention de réglementer prévue par le paragraphe 34(1), soit dans les marchés monopolistiques, soit dans des marchés qui ne font ou ne feront pas l'objet d'une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des usagers, devrait se restreindre aux cas où les tarifs demeureraient justes et raisonnables et où les tarifs et les services demeureraient accessibles sans discrimination injuste, sans égard à l'absence de réglementation ou de forces concurrentielles suffisantes. De l'avis du Conseil, l'omission de restreindre ainsi l'abstention de réglementer prévue à l'article 34(1) serait incompatible avec son mandat général et reviendrait à utiliser un seuil inférieur, en matière de protection des consommateurs, pour exercer les pouvoirs d'abstention de réglementer dans les marchés monopolistiques, par rapport aux marchés concurrentiels (où le seuil est une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des usagers).

L'interprétation ci-dessus du paragraphe 34(1) soulève deux questions primordiales au chapitre de l'évaluation d'un service ou d'une catégorie de services que le Conseil envisage de cesser de réglementer :

(1) Les tarifs seront-ils vraisemblablement justes et raisonnables après l'abstention de réglementer?

(2) Quelle est la possibilité de discrimination injuste après l'abstention de réglementer?

Pour ce qui concerne la première question, l'AGT a allégué que les préoccupations relatives à la tarification monopolistique des services locaux optionnels ne devrait pas empêcher le Conseil de s'abstenir de réglementer, puisque ce dernier a actuellement pour politique de maximiser la contribution de ces services et que l'abstention de réglementer ne se traduirait donc vraisemblablement pas par des niveaux tarifaires plus élevés que dans un cadre de réglementation des tarifs. Dans le cas d'un service local optionnel particulier au sujet duquel le Conseil aurait conclu que la politique de maximisation de la contribution ne convient pas, l'AGT a mentionné qu'elle serait disposée à satisfaire à d'autres lignes de conduite particulières en matière de tarification, par exemple, le gel de certains tarifs. Elle a proposé à titre de solution de rechange que les services particuliers qui soulèvent des craintes précises puissent être traités à titre de services locaux essentiels, aux fins de la réglementation. Le Conseil convient que les niveaux tarifaires globaux des services auxquels il applique sa politique de maximisation de la contribution ne seraient vraisemblablement pas plus élevés s'il jugeait approprié de s'abstenir de les réglementer. En conséquence, si l'abstention de réglementer se restreignait aux services locaux optionnels à l'égard desquels la maximisation de la contribution était jugée appropriée, le Conseil craindrait surtout la possibilité d'une discrimination injuste ou d'une préférence indue, au lieu de se préoccuper du caractère juste et raisonnable des tarifs.

L'AGT a soutenu que, si le Conseil décidait de s'abstenir de réglementer, elle ne serait que faiblement, voire aucunement, incitée à pratiquer une discrimination déraisonnable des prix. À son avis, cela s'expliquerait entre autres par la perspective de perdre des clients des services locaux optionnels. Selon l'AGT, les services locaux optionnels sont, par définition, facultatifs et non essentiels, même s'ils peuvent être fournis sur une base monopolistique. Elle a prétendu que les clients faisant l'objet d'une discrimination injuste, ou qui le croient, pourraient toujours cesser d'acheter le service en question. Les compagnies de téléphone établies craignent davantage, de l'avis de l'AGT, la possibilité que les mêmes clients décident aussi de s'adresser à d'autres fournisseurs concurrents pour leur confier d'autres services fournis par la compagnie de téléphone (par exemple, l'achat de services concurrentiels fournis par la compagnie de téléphone). Compte tenu de ces craintes, l'AGT est d'avis qu'une discrimination déraisonnable des prix serait extrêmement peu vraisemblable.

Le Conseil estime qu'une part importante de l'incitatif à la discrimination injuste tient à la capacité d'en tirer profit. Règle générale, la capacité de tirer profit d'une discrimination injuste est plus grande dans un marché majoritairement monopolistique que dans un marché concurrentiel, en raison de l'absence de choix offerts aux consommateurs. La présence d'une solution de rechange de nature concurrentielle signifie que les abonnés qui se rendent compte qu'ils ont été victimes de discrimination injuste ne sont pas obligés de choisir entre leur insatisfaction à l'égard du comportement de la compagnie de téléphone et la nécessité du service. De plus, dans un marché concurrentiel, les clients seront vraisemblablement plus conscients du fait qu'un prix est injustement discriminatoire, en raison des efforts de commercialisation des concurrents. Le Conseil croit donc que la possibilité de discrimination injuste est plus grande dans un marché majoritairement monopolistique, et même dans un marché où les services optionnels concurrentiels sont possibles, que dans un marché concurrentiel.

Enfin, de l'avis du Conseil, certains services locaux optionnels continueront vraisemblablement de soulever des questions relatives à la vie privée. Les décisions ayant trait à ces questions pourraient influer de façon sensible sur les résultats économiques de ces services. Le Conseil conclut donc qu'il est préférable de régler ces questions avant de lancer de nouvelles fonctions et de nouveaux services locaux optionnels et avant que les compagnies de téléphone ne fassent des investissements importants à ce chapitre.

Le Conseil est disposé à étudier des demandes d'abstention de réglementer des services locaux optionnels particuliers, à condition que les questions soulevées dans la présente section aient été réglées. Toutefois, comme il est souhaitable que les questions relatives à l'accès aux installations goulot et à la protection de la vie privée soient réglées avant que les compagnies de téléphone n'offrent de nouvelles fonctions et de nouveaux services, toute décision prise par le Conseil de s'abstenir de réglementer un service particulier ne s'appliquera pas à des fonctions qui ne sont pas commercialisées. Le Conseil exigera plutôt que les nouveaux services et les nouvelles fonctions destinées à des services existants soient offerts après l'approbation des pages de tarifs proposés. Toutefois, le Conseil serait disposé à étudier une requête parallèle portant sur l'abstention de réglementer le nouveau service ou les nouvelles fonctions.

IV RÉGLEMENTATION DU MARCHÉ DES SERVICES INTERCIRCONSCRIPTIONS

A. Généralités

Aux fins de la présente partie, le marché des services intercirconscriptions comprend les segments de l'interurbain de base, de l'interurbain à rabais, du service 800 et des services réseau concurrentiels (y compris quelques services locaux). Le marché des services interurbains est un sous-ensemble du marché des services intercirconscriptions et comprend l'interurbain de base, l'interurbain à rabais et le service 800.

Les objectifs du régime que le Conseil a prévu à l'égard du marché des services intercirconscriptions sont la souplesse en matière de tarification et la rationalisation du traitement des requêtes tarifaires. Toutefois, d'ici à ce que les conditions relatives à l'abstention de réglementer aient été respectées, le Conseil ne pourra pas s'en remettre uniquement aux forces du marché pour veiller à ce que les tarifs demeurent justes et raisonnables. Cette situation soulève donc le problème des garanties nécessaires à l'atteinte de ces objectifs. En raison de la nature controversée des dépôts de tarifs de services intercirconscriptions, le Conseil juge que la définition de critères relatifs aux tarifs est un élément primordial de la rationalisation du traitement de ces dépôts de tarifs, parce que toutes les parties connaîtront d'avance les règles du jeu.

B. Établissement de prix ciblés, tarification anticoncurrentielle et le critère d'imputation

1. Modifications au critère d'imputation

Comme il le précise ci-après, le Conseil juge qu'il convient de modifier le critère d'imputation établi dans la décision 94-13 afin de tenir compte de la mise en oeuvre du TSAE et d'étendre l'application de ce critère aux dépôts de tarifs portant sur les services réseau concurrentiels.

Comme mentionné dans la décision 94-13, le Conseil est d'avis que l'application du critère d'imputation suffira à garantir des tarifs qui ne seront pas anticoncurrentiels. À l'exception des préoccupations en matière de discrimination injuste ou de préférence indue, le Conseil est convaincu que l'établissement de prix ciblés ne devrait donc plus, règle générale, soulever d'autres préoccupations sur le plan de la réglementation. Selon le Conseil, tant que les prix des services interurbains des compagnies de téléphone permettront de recouvrer les coûts ainsi que les frais imputés relatifs à la contribution, au recouvrement des frais d'établissement et aux services goulot, l'établissement de prix ciblés ne serait pas anticoncurrentiel. Compte tenu de cette position, il s'ensuit qu'il ne conviendrait pas de restreindre davantage les initiatives de tarification concurrentielle par l'application de propositions ayant trait, par exemple, à l'établissement de bandes de prix, parce que ces restrictions pourraient avoir pour seul effet de diminuer les avantages économiques qui se rattachent à la concurrence.

Le nouveau cadre de réglementation exige trois modifications précises au critère d'imputation et à son application. Deux de ces modifications viennent du paiement de frais explicites en matière de contribution, de recouvrement des frais d'établissement et de services goulot par les compagnies de téléphone, en vertu du TSAE. La première prévoit que le montant imputé de la contribution ne sera plus le montant de contribution par minute par extrémité correspondant à la ligne 10 des calculs de la contribution à la page 221 de la décision 92-12, mais plutôt les frais de contribution en vertu du TSAE qui s'appliqueront aux compagnies de téléphone. Cette modification n'entraînera aucun changement immédiat du montant de la contribution à imputer. Pour les motifs énoncés dans la décision 94-13, le Conseil croit encore qu'aux fins du critère d'imputation, la contribution ne devrait pas être comprise à l'égard du trafic en provenance ou à destination de lignes d'accès direct (LAD) des compagnies de téléphone (une LAD de compagnie de téléphone est une ligne réservée exclusivement à un service ou à des services du segment concurrentiel).

La mise en oeuvre du TSAE soulève une seconde difficulté : le traitement de l'utilisation des services goulot par les compagnies de téléphone dans le cadre du critère d'imputation. La majorité des parties étaient d'avis que l'utilisation des services goulot par les compagnies de téléphone devrait se refléter dans le critère d'imputation par l'imputation des prix du TSAE à l'égard de ces installations. L'AGT a proposé des modalités légèrement différentes, c.-à.-d. que le prix du TSAE à l'égard d'un service goulot particulier serait rajusté de manière à tenir compte de tout écart des coûts de fourniture de l'accès aux installations interurbaines d'une compagnie de téléphone et au réseau du concurrent. De l'avis du Conseil, au chapitre des services goulot, il serait préférable d'imputer les prix du TSAE (y compris les frais prévus pour le recouvrement des frais d'établissement). Le Conseil croit que le critère d'imputation est un cas particulier du critère auquel il faudrait recourir chaque fois que des éléments monopolistiques et concurrentiels sont groupés aux fins de la tarification. Le critère plus général, décrit ci-après dans la section ayant trait au groupement de tarifs, prévoit l'imputation du tarif du service goulot à titre de coût.

La troisième modification s'explique par le fait que le Conseil juge approprié d'étendre le champ d'application du critère d'imputation de manière à y inclure les services réseau concurrentiels, en plus des services interurbains. De l'avis du Conseil, il convient de traiter le segment des services réseau concurrentiels de la même manière que les autres segments du marché des services intercirconscriptions, du point de vue des garanties relatives à l'équité en matière de concurrence et de la définition de la tarification anticoncurrentielle. Le critère d'imputation prévu à l'égard des services réseau concurrentiels remplacerait les exigences actuelles qui stipulent que les tarifs doivent maximiser la contribution et être compensatoires, c'est-à-dire que les revenus du service en question doivent être supérieurs aux coûts causals. Le Conseil fait observer que, pour la majorité des services réseau concurrentiels, le critère d'imputation correspond au critère antérieur relatif aux tarifs compensatoires, à l'exception des effets croisés. L'exception surviendra quand le service réseau concurrentiel en question utilise des éléments goulot du TSAE ou exige le paiement de frais de contribution.

Le critère d'imputation modifié entrera en vigueur au moment de la mise en oeuvre du TSAE. Conformément à la décision 94-13, l'exigence relative à la satisfaction du critère d'imputation modifié s'appliquera uniquement aux tarifs approuvés après l'imposition du critère. Ainsi, le Conseil ne s'attend pas que des tarifs interurbains déjà approuvés soient majorés en raison de la modification du critère d'imputation.

2. Forme du critère d'imputation

Compte tenu des modifications décrites ci-dessus, le critère d'imputation est assorti d'une exigence en vertu de laquelle les revenus de chaque service (ou le revenu moyen par minute) doivent être égaux ou supérieurs à la somme des éléments suivants :

a) les coûts (ou le coût moyen par minute) des services goulot utilisés par la compagnie de téléphone pour fournir le service en question, en prenant les prix prévus par le TSAE (y compris les frais prévus pour le recouvrement des frais d'établissement) à l'égard des services goulot à titre de coûts des services goulot;

b) les coûts causals de la Phase II, à l'exclusion des coûts des services visés en a); et

c) la contribution, s'il y a lieu.

Le Conseil estime que l'application du critère d'imputation modifié devrait être assortie du recours à l'étude de la Phase II appropriée (à l'exclusion des effets croisés), modifiée de manière à tenir compte de l'imputation des tarifs des services goulot et de la contribution à titre de coûts. Il exigera que chaque compagnie applique le critère, à moins que tous les revenus (tant intracompagnie que non intracompagnie) liés au service en question ne soient assujettis au partage, auquel cas une seule étude de Stentor conviendra.

Il est ordonné aux compagnies de téléphone d'indiquer, de façon distincte dans leurs études économiques, les montants imputés ayant trait à la contribution et à chaque composante de service goulot et de décrire et justifier leurs hypothèses relatives aux proportions de leur trafic en provenance et à destination de LAD.

3. Dépôt de renseignements sur le critère d'imputation

Aux termes de la proposition de Stentor, si les services concurrentiels demeuraient assujettis à la réglementation des tarifs, aucun renseignement de la Phase II ne serait compris dans les dépôts de tarifs de services concurrentiels et l'on aurait recours au mécanisme de règlement des plaintes pour régler toute difficulté qui pourrait survenir après une approbation provisoire. Stentor a exprimé des craintes quant aux frais supplémentaires et aux retards dans la mise en oeuvre des services imputables à l'exigence relative au dépôt de renseignements de la Phase II avec les requêtes tarifaires. Stentor a précisé que les méthodes simplifiées qu'il a proposées visaient à favoriser le traitement rapide autant des demandes de lancement de nouveaux services que des modifications de services existants, ce qui lui permettrait de mieux servir les abonnés. Stentor a affirmé que, si une plainte démontrait clairement à prime abord le recours possible à des prix d'éviction, les compagnies pourraient être tenues de déposer une étude de coûts fondée sur les principes de la Phase II.

Aux termes de la proposition de l'AGT, il serait possible de cesser d'exiger le dépôt des études de coûts à l'appui de services concurrentiels. Le dépôt de tarifs serait plutôt accompagné d'un affidavit attestant que les tarifs, les modalités et les conditions proposés ne sont pas déraisonnablement discriminatoires et satisfont, d'autre part, à toutes les exigences d'ordre réglementaire. L'AGT était d'avis que cet affidavit donnerait au Conseil une garantie suffisante quant à la conformité de la modification tarifaire demandée.

L'AGT, du fait qu'elle estime que les concurrents peuvent être incités à recourir abusivement au processus de réglementation afin de retarder la mise en oeuvre de services et les rajustements de prix par les compagnies de téléphone établies, a proposé que le mécanisme de règlement des plaintes s'applique seulement après l'approbation provisoire de services concurrentiels et de services locaux optionnels et que le dépôt d'une plainte donne lieu à l'ouverture d'une enquête par le Conseil seulement [TRADUCTION] "si les circonstances le justifient". De l'avis de l'AGT, une enquête consécutive au dépôt d'une plainte relative à des prix d'éviction serait justifiée seulement si l'auteur de la plainte a établi à prime abord que le tarif approuvé de façon provisoire est assorti d'un prix d'éviction.

Aux termes de la proposition de l'AGT relative à la rationalisation de la réglementation d'ici à l'abstention de réglementer, les compagnies de téléphone ne seraient pas tenues de déposer des données sur les coûts des services concurrentiels, mais elles devraient néanmoins faire les études de coûts nécessaires afin de pouvoir fournir un affidavit confirmant que les taux tarifés proposés sont compensatoires. L'AGT a précisé que la majorité des renseignements auraient été préparés avant le dépôt original des tarifs.

De l'avis de l'AGT, il s'écoulerait au maximum trois ou quatre mois entre le début de la pratique de prix d'éviction, le constat de cette pratique et une décision ultérieure du Conseil. L'AGT estime à un ou deux mois la durée probable de cet intervalle.

Pour les motifs précisés ci-après, le Conseil exigera que les compagnies de téléphone déposent des renseignements portant sur le critère d'imputation avec leurs demandes de réduction des tarifs de services intercirconscriptions et portant sur de nouveaux services intercirconscriptions.

Outre le fardeau réglementaire et les délais d'approbation des initiatives en matière de tarifs et de services, le Conseil estime que quatre points doivent être pris en considération relativement à l'exigence de joindre des renseignements ayant trait au critère d'imputation aux requêtes tarifaires :

(1) les recours possibles à la disposition du Conseil si, après avoir approuvé un tarif malgré l'absence de renseignements détaillés sur les coûts et après avoir reçu une plainte ou une demande de même nature, il constate que le taux tarifé n'est pas juste et raisonnable ou qu'il est injustement discriminatoire, ou les deux à la fois;

(2) les moyens et les incitatifs, pour les compagnies de téléphone, de fixer des prix inférieurs aux niveaux prévus par le critère d'imputation;

(3) des considérations d'ordre pratique ou ayant trait à la rationalisation; et

(4) l'à-propos d'établir des critères en matière de tarifs justes et raisonnables, puis d'examiner des tarifs proposés sans vérifier si ces tarifs satisfont aux critères.

Pour ce qui concerne le point (1), le Conseil disposerait certainement des recours suivants : a) la modification du tarif sans effet rétroactif, b) l'utilisation de son pouvoir provisoire d'ordonner l'application du tarif plus élevé avec effet rétroactif à la date de l'approbation provisoire, c) l'imposition d'une exigence non rétroactive prévoyant l'inclusion des données relatives au critère d'imputation dans les requêtes tarifaires, d) l'imposition de contraintes réglementaires à la souplesse en matière de tarification et e) l'autorisation des abonnés qui ont signé des contrats à long terme fondés sur le tarif anticoncurrentiel de résilier leurs contrats sans payer de frais de résiliation. De l'avis du Conseil, en situation de réglementation des tarifs, il n'est pas certain que la Loi sur la concurrence, les dispositions de la Loi sur les télécommunications ayant trait aux infractions criminelles ou à la responsabilité civile ou la common law offrent d'autres recours possibles et il ne faudrait donc pas s'appuyer sur ces lois pour décider de ne pas exiger le dépôt de renseignements sur le critère d'imputation en même temps que les dépôts de tarifs.

En plus de perturber les relations avec les abonnés et d'entraîner des frais d'administration supplémentaires, le recours au pouvoir d'ordonner l'application de tarifs plus élevés depuis la date de l'approbation provisoire ou le pouvoir d'ordonner la résiliation de contrats auraient un effet dissuasif sur la tarification anticoncurrentielle des compagnies de téléphone. L'imposition possible d'exigences en matière de dépôt de renseignements sur le critère d'imputation ou d'autres exigences réglementaires aurait également le même effet dissuasif, en raison des coûts et des délais possibles inhérents. Les recours vraisemblablement offerts au Conseil ou aux parties touchées par la tarification anticoncurrentielle ne prévoiraient pas, cependant, l'indemnisation de ces parties. En conséquence, dans la mesure où un tort aurait été causé et n'aurait pas été indemnisé, la compagnie de téléphone pourrait avoir réussi, par ses agissements, à empêcher l'entrée en concurrence ou un comportement dynamique de la part de rivaux existants ou potentiels.

Pour ce qui concerne la durée possible du tort causé aux concurrents, dans un scénario de recours au mécanisme de règlement des plaintes, le Conseil est d'avis que les estimations de l'AGT relatives à une durée probable d'un ou de deux mois et à une durée maximale de trois à quatre mois entre la date de l'approbation provisoire et le règlement d'une plainte sont extrêmement optimistes, compte tenu de l'expérience du Conseil en matière de plaintes déposées par des concurrents, comme précisé ci-après.

Pour ce qui concerne le point (2), le Conseil estime, comme il l'a précisé dans la décision 94-13, que les compagnies de téléphone ont actuellement les moyens de maintenir une tarification inférieure aux niveaux du critère d'imputation dans les marchés les plus âprement disputés en utilisant la contribution produite dans des marchés moins concurrentiels pour compenser la contribution moindre des premiers.

Pour ce qui concerne tout incitatif à fixer des prix inférieurs aux niveaux du critère d'imputation, comme mentionné ci-haut, le recours au pouvoir de modifier des ordonnances provisoires afin d'exiger l'application rétroactive de tarifs plus élevés et la résiliation de contrats aurait un effet dissuasif sur la tarification anticoncurrentielle d'une compagnie de téléphone. L'imposition possible d'exigences relatives au dépôt de renseignements sur le critère d'imputation ou d'autres exigences d'ordre réglementaire aurait également un effet dissuasif comparable. Les compagnies de téléphone ont soutenu qu'elles n'ont aucun incitatif à pratiquer des prix d'éviction ou anticoncurrentiels.

Le Conseil est d'avis qu'il n'est peut-être pas nécessaire d'évincer des concurrents du marché pour tirer profit de prix inférieurs aux niveaux du critère d'imputation. Il peut suffire seulement d'empêcher ou de retarder l'entrée en concurrence par d'autres, ou de tellement affaiblir des concurrents existants que ces derniers sont moins aptes à financer l'accès à des segments moins concurrentiels ou encore doivent adopter des stratégies de tarification moins dynamiques.

Pour ce qui concerne le point (3), comme les compagnies de téléphone ont proposé de ne pas joindre de renseignements de la Phase II ou ayant trait au critère d'imputation aux dépôts de tarifs de services concurrentiels et de privilégier le recours au mécanisme de règlement des plaintes, ce qui aurait vraisemblablement pour effet de réduire les délais d'approbation de ces dépôts de tarifs, le Conseil craint que cette démarche ne soit pas compatible, de fait, avec un allégement du fardeau réglementaire ou une rationalisation générale de la réglementation. Fort de son expérience dans le domaine des plaintes déposées par des concurrents, le Conseil sait que celles-ci exigent généralement beaucoup de temps et d'efforts de la part de toutes les parties.

De l'avis du Conseil, il faudrait s'attendre que les concurrents déposent un grand nombre de plaintes relatives à des prix anticoncurrentiels dans un régime exigeant l'approbation des tarifs des services intercirconscriptions, mais non le dépôt de renseignements à l'appui prouvant le respect du critère d'imputation.

Pour ce qui concerne le point (4), le Conseil tient à faire remarquer que la Loi stipule que le Conseil (quand l'abstention de réglementer ne convient pas) doit prévenir des agissements contraires à la Loi, au lieu d'imposer simplement des sanctions ou d'ordonner l'indemnisation des parties lésées. Le Conseil fait observer qu'à l'exception de l'abstention de réglementer, la Loi l'oblige à conclure que les tarifs sont justes et raisonnables et non injustement discriminatoires avant de les approuver de façon soit provisoire, soit définitive. Comme le Conseil a conclu qu'un des critères qui lui permettent d'évaluer si les tarifs sont justes et raisonnables est la conformité avec le critère d'imputation, et comme ce critère porte sur un élément aussi important que le potentiel de tarification anticoncurrentielle dans un marché nouvellement concurrentiel, il juge souhaitable de s'assurer, avant de donner son approbation, que les réductions proposées à l'égard des tarifs des services intercirconscriptions et les tarifs des nouveaux services intercirconscriptions sont conformes au critère d'imputation.

C. Proposition de la Sprint relative à la marge

La Sprint a proposé une autre façon de régler la question de la tarification anticoncurrentielle. Elle a suggéré, dans le cadre de sa proposition de plafonnement des prix, l'établissement d'une [TRADUCTION] "garantie de compression de la marge" conçue de manière à maintenir les relations entre les prix des intrants des concurrents et ceux des extrants des compagnies de téléphone pendant la durée d'application du programme de plafonnement des prix. Aux termes de la garantie de compression de la marge proposée par la Sprint, les réductions du prix moyen de tout ensemble de services intercirconscriptions commutés offerts par des membres de Stentor (par exemple, l'interurbain à rabais) déclencheraient une réduction immédiate du prix des intrants essentiels exigés par les concurrents, par l'intermédiaire d'une diminution des frais de contribution.

La Sprint a proposé d'utiliser les circuits d'interconnexion à titre d'intrant essentiel. À son avis, cette méthode est sans doute supérieure à l'utilisation du prix des intrants des lignes directes (converti en coût par minute), en raison de ses effets neutres sur les revendeurs et les concurrents dotés d'installations et parce que les circuits d'interconnexion sont un véritable service goulot monopolistique. Le prix "courant" global de ces services serait le taux tarifé majoré des frais supplémentaires de contribution relatifs à l'accès.

Ainsi, si l'on utilisait les circuits d'interconnexion à titre d'intrants essentiels des concurrents, toute réduction du prix d'un ensemble de services intercirconscriptions offerts par une compagnie de téléphone se traduirait par une réduction immédiate équivalente des coûts de contribution des concurrents.

Le Conseil fait remarquer que la proposition de la Sprint relative à l'établissement d'une marge a été conçue en fonction d'un régime de plafonnement des prix. Toutefois, il estime que cette proposition ne convient pas, peu importe qu'elle soit mise en oeuvre dans le cadre soit d'un régime de plafonnement des prix, soit d'un autre régime.

Le Conseil constate que le mécanisme proposé par la Sprint ne vise pas à établir si les réductions de prix sont financées par :

(1) des réductions de la contribution, celle-ci continuant d'être égale ou supérieure à la composante contribution prévue par le critère d'imputation;

(2) des réductions de la contribution portant celle-ci à un niveau inférieur à la composante contribution prévue par le critère d'imputation; ou

(3) des gains de productivité dans les services interurbains.

En conséquence, le mécanisme proposé par la Sprint ne permet pas de distinguer les réductions tarifaires qui seraient anticoncurrentielles (c.-à-d. le point (2) ci-dessus) de celles qui ne le seraient pas (c.-à-d. les points (1) et (3) ci-dessus). Ce mécanisme limiterait donc de façon indue la souplesse des compagnies de téléphone en matière de tarification et réduirait l'incitatif à l'efficience tant des compagnies de téléphone (parce que les gains de productivité des compagnies de téléphone supérieurs au facteur de productivité prévu pour le plafonnement des prix devraient être transmis aux concurrents) que des concurrents (parce que ces derniers seraient protégés des effets de ces gains de productivité des compagnies de téléphone). Le mécanisme proposé par la Sprint limiterait donc un des principaux avantages de la concurrence.

De l'avis du Conseil, le critère d'imputation suffit amplement à apaiser les inquiétudes relatives à la tarification anticoncurrentielle.

D. Plafonds et seuils tarifaires de services concurrentiels et souplesse en matière de tarification

De l'avis du Conseil, dans les segments de l'interurbain à rabais, du service 800 et des services réseau concurrentiels, il ne sera pas nécessaire d'établir des restrictions à la hausse des prix ou des prix plafonds. Les pressions concurrentielles font chuter les tarifs dans les marchés de l'interurbain à rabais et du service 800. Dans celui des services réseau concurrentiels, les exigences des clients et la crainte de l'évitement devraient prévenir toute hausse marquée des prix. Comme mentionné dans la partie III, le marché des lignes directes suscite davantage de craintes qui portent avant tout sur la discrimination dans les prix.

Le Conseil juge inutile également d'établir des seuils tarifaires dans tous les segments du marché des services intercirconscriptions. La Sprint a fait valoir que les dépôts de tarifs inférieurs aux bandes tarifaires approuvées devraient être interdits, règle générale, et que l'application d'un critère semblable au critère d'imputation serait un des moyens d'établir un seuil tarifaire. Le Conseil juge que le critère d'imputation permettra d'atteindre des objectifs semblables à l'établissement d'un seuil tarifaire, comme la Sprint l'a proposé.

Pour sa part, Unitel a proposé que les seuils tarifaires servent à déterminer à quel moment une instance publique et la fourniture de données économiques sont nécessaires. De l'avis du Conseil, rien ne justifierait le report d'une baisse tarifaire conforme au critère d'imputation en raison simplement du fait que celle-ci porte les tarifs d'une catégorie de services en deçà d'un seuil ou d'une bande fixés de façon arbitraire. Comme mentionné ci-dessus, une réduction de prix qui satisfait au critère d'imputation ne peut pas être jugée anticoncurrentielle ou ciblée de façon inappropriée. Pour ce qui concerne la rationalisation ou l'allégement du fardeau réglementaire prévus par le plan d'Unitel (en raison de l'absence d'une exigence relative au dépôt de renseignements sur les prix de revient dans le cas des dépôts de tarifs conformes aux bandes approuvées), le Conseil croit qu'un avantage de cet ordre serait largement annulé par la durée accrue à prévoir pour le traitement des requêtes portant sur de nouveaux services et sur des réductions portant les tarifs en deçà des seuils tarifaires, ainsi que par l'administration d'un régime de plafonnement des prix des services concurrentiels.

Toutefois, le Conseil estime qu'une restriction à la hausse des échelles tarifaires de l'interurbain de base serait appropriée, à titre d'outil permettant de rationaliser le traitement des révisions tarifaires de l'interurbain de base. La nature de ce marché entrave la rationalisation du traitement des dépôts de tarifs et la souplesse en matière de tarification, en raison d'une capacité moindre de miser sur les forces du marché pour régir les prix.

En outre, la nécessité d'un plafonnement des tarifs de l'interurbain de base est une suite logique de la méthode retenue aux fins du rééquilibrage des tarifs. Le Conseil a ordonné aux compagnies de téléphone de réduire les tarifs de l'interurbain de base dans le cadre du rééquilibrage des tarifs. Afin de s'assurer que l'objectif de cette méthode ne soit pas détourné en réduisant les tarifs de l'interurbain de base (dans le cadre du rééquilibrage des tarifs), puis en les augmentant par la suite, il s'impose donc d'établir un prix plafond pour l'interurbain de base.

Unitel a proposé que cinq catégories de services forment son ensemble de services interurbains de base, à savoir l'IA nord-américain pendant les heures de pointe, l'IA nord-américain en dehors des heures de pointe, l'interurbain outre-mer pendant les heures de pointe, l'interurbain outre-mer en dehors des heures de pointe et les frais d'appels sur carte de crédit ou avec assistance du téléphoniste. Compte tenu des règles de tarification comprises dans le nouvel accord d'interconnexion conclu par Stentor et Téléglobe, le Conseil juge peu vraisemblables des hausses générales des tarifs outre-mer. De plus, comme les tarifs du service Globeaccess de Téléglobe représentent une part appréciable des coûts du trafic outre-mer des membres de Stentor, les hausses générales des prix des communications outre-mer ou toute fluctuation des relations de prix seront vraisemblablement dictées par l'évolution de ces tarifs ou des relations qui y sont intégrées. Les relations entre les tarifs de Téléglobe, pour leur part, sont liées aux tarifs comptables négociés avec les administrations étrangères. Compte tenu de ces facteurs, le Conseil estime qu'il serait préférable de ne pas imposer une contrainte préalable quant au moment où il conviendrait d'accélérer le traitement de changements de prix ayant trait aux tarifs de l'interurbain outre-mer de base, mais plutôt de continuer de traiter ces changements de façon ponctuelle.

Le Conseil croit également que les frais des appels facturés à une carte de crédit ou avec assistance du téléphoniste ne devraient pas faire l'objet de restrictions distinctes, mais plutôt être intégrés à une restriction globale prévue pour l'interurbain de base en Amérique du Nord. Il fait observer que les révisions de ces frais font déjà l'objet d'un traitement rapide, quand le niveau des frais se justifie par les coûts ou a déjà été approuvé pour une autre compagnie de téléphone qui relève de la réglementation fédérale. Il fait remarquer enfin qu'il existe des solutions de rechange aux services de téléphonistes.

Le Conseil juge, cependant, qu'il conviendrait de limiter les modifications des relations tarifaires entre les heures de pointe et les autres heures afin d'accélérer le traitement des requêtes. Le Conseil adopte donc une politique générale aux termes de laquelle aucune fluctuation de prix ne devrait se traduire par une hausse générale des prix des échelles tarifaires combinées de l'interurbain de base en Amérique du Nord et il approuvera rapidement de façon provisoire les révisions tarifaires de l'interurbain de base qui :

(1) n'entraînent pas de hausse générale des prix des échelles tarifaires combinées de l'interurbain de base en Amérique du Nord (cela s'appliquerait soit aux dépôts de tarifs d'une compagnie en particulier, soit aux dépôts de tarifs de Stentor à l'égard de services nationaux);

(2) satisfont au critère d'imputation; et

(3) ne réduisent pas le pourcentage du rabais prévu pour les appels en dehors des heures de pointe pour quelque plage horaire que ce soit, sauf dans les cas où les tarifs globaux de l'interurbain de base en dehors des heures de pointe diminueraient ou demeureraient inchangés même en tenant compte de la réduction en pourcentage du rabais prévu pour les appels en dehors des heures de pointe.

Les dépôts comprenant des exceptions à ce qui précède seront étudiés seulement après avoir demandé les observations de tous les intervenants inscrits à la suite d'un avis public, d'un avis aux abonnés, d'un avis aux médias ou en vertu des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications (les Règles).

E. Tarifs groupés et contrats à long terme

Selon l'AGT, tous les concurrents présents dans des marchés concurrentiels devraient être libres d'offrir tous les produits ou services qu'ils veulent de façon soit groupée, soit dégroupée. Stentor a fait valoir que tous les concurrents devraient avoir la liberté de regrouper des produits ou des services, ou les deux, afin de répondre aux demandes des abonnés. Il était d'avis que tous les services actuellement compris dans les catégories Services interurbains, Services réseau concurrentiels et Terminaux concurrentiels seront entièrement ouverts à la concurrence après la mise en oeuvre de l'égalité d'accès et de la transférabilité des numéros 800. Stentor a soutenu que le Conseil n'aurait pas à se préoccuper du groupement des tarifs de ces services.

L'AGT a fait valoir que, même s'il y avait lieu d'autoriser le groupement de services monopolistiques et concurrentiels, une juste concurrence exige le respect de deux conditions. Premièrement, le service monopolistique doit être offert également sur une base de dégroupement des tarifs. Deuxièmement, le prix auquel un service monopolistique est proposé de façon autonome devrait être imputé au service groupé, quand des services concurrentiels et monopolistiques sont vendus sur une base groupée, et le service concurrentiel doit couvrir son coût différentiel. De l'avis de l'AGT, la satisfaction de ces exigences permettrait de s'assurer que le fournisseur du service monopolistique ne puisse pas, par le groupement de tarifs, utiliser sa position de monopole pour acquérir un avantage injuste dans la fourniture de services concurrentiels. Stentor a adopté une position semblable.

L'AGT a fait observer que sa règle relative au groupement des tarifs serait assortie de garanties suffisantes pour s'assurer qu'elle ne tire pas un avantage injuste de la fourniture de ses services monopolistiques. Du même coup, la règle proposée par l'AGT permettrait aux compagnies de téléphone de réagir efficacement aux exigences du marché.

Pour sa part, Stentor était d'avis que la règle susmentionnée relative à l'établissement du prix de revient et portant sur le groupement des tarifs devrait s'appliquer seulement aux cas qui comprennent des services goulot ou des services publics. Elle a ajouté que des exceptions devraient être faites sur une base ponctuelle, en fonction de la décision Télécom CRTC 84-18 du 12 juillet 1984 intitulée Services améliorés (la décision 84-18), afin de s'assurer que les compagnies de téléphone ne subissent pas un désavantage concurrentiel indu.

La Sprint a soutenu qu'il existe un risque que les compagnies de téléphone établies puissent anéantir la concurrence effective en groupant les tarifs de services concurrentiels et de services monopolistiques. À son avis, si un abonné doit acheter un service concurrentiel d'une compagnie établie afin d'obtenir le service monopolistique au prix le plus bas possible, les nouveaux venus dans le marché ne seront pas capables de livrer une concurrence efficace. Selon la Sprint, étant donné qu'elles conservent leur monopole des installations goulot et qu'elles continuent de dominer les marchés concurrentiels, il faudrait empêcher les compagnies de téléphone de grouper les tarifs de leurs services concurrentiels et monopolistiques. À son avis, cette forme de groupement des tarifs donnerait aux compagnies de téléphone une occasion incomparable d'obtenir un avantage indu et injustifié sur leurs rivaux, par le recours à des agissements anticoncurrentiels telles des pratiques d'obstruction des marchés ou les ventes liées. La Sprint a allégué que, pour stimuler la concurrence, il faudrait dégrouper les tarifs de tous les produits des compagnies de téléphone et, en particulier, des services et des installations goulot du service local.

Unitel a fait valoir que le Conseil devrait interdire aux compagnies de téléphone d'offrir des services groupés tant que le marché des services intercirconscriptions n'aura pas été jugé effectivement concurrentiel. À son avis, aucun service ou produit associé à une Grande catégorie de services (GCS) de la Phase III ne devrait être groupé avec un service ou un produit d'une autre GCS. Selon Unitel, les services ou produits d'une GCS particulière pourraient être groupés si chacun de ces services et de ces produits fait l'objet d'une concurrence effective. D'après Unitel, comme les services et les produits compris dans les GCS Accès, Services locaux monopolistiques et Services interurbains ne sont pas encore concurrentiels, il ne conviendrait pas, peu importe les circonstances, de grouper ces produits et services. Unitel avait pour position que le groupement des tarifs de ces services est anticoncurrentiel parce qu'il constitue une façon d'empêcher ou de restreindre la concurrence. Elle a soutenu également que le groupement des tarifs de services concurrentiels et de services monopolistiques empêche les concurrents de livrer concurrence à armes égales.

Unitel a invité le Conseil à faire preuve de vigilance afin d'empêcher les compagnies de téléphone d'abuser de leur domination dans le marché de l'interurbain. À son avis, cela devrait comprendre l'interdiction d'utiliser des contrats à long terme pendant la période de transition vers la concurrence et de grouper les tarifs de services.

Comme mentionné à la partie II, section E, le Conseil appuie le dégroupement des tarifs des installations d'accès au réseau. Cette question a été traitée dans une partie antérieure de la présente décision.

Le Conseil fait observer que le groupement des tarifs d'éléments monopolistiques et d'éléments concurrentiels est actuellement autorisé dans certaines circonstances. On peut citer à titre d'exemple la fourniture du service interurbain par les compagnies de téléphone. Le service interurbain représente le groupement des tarifs du service de commutation et d'agrégation (un service goulot) et des installations ou des éléments du réseau intercirconscription. Le Conseil estime donc que la question ne consiste pas à savoir si cette forme de groupement doit être autorisée, mais plutôt dans quelles circonstances elle devrait l'être. (Il fait remarquer que, même si l'expression "groupement" désigne généralement une situation selon laquelle un tarif couvre un certain nombre d'éléments de service, la description qui suit s'applique également à des situations où il pourrait y avoir des éléments tarifaires distincts pour chaque élément de service, mais qu'un certain nombre d'éléments de service sont regroupés aux fins du calcul de rabais au volume, de sorte que le rabais offert est plus grand que si les éléments du service n'avaient pas été regroupés.)

Le Conseil estime que le groupement des tarifs d'éléments monopolistiques et d'éléments concurrentiels est généralement approprié, sous réserve de trois conditions :

(1) le service groupé doit recouvrer ses coûts, quand l'étude du prix de revient du service groupé comprend :

a) le prix de revient de l'élément ou des éléments goulot, calculé d'après les taux tarifés (y compris, s'il y a lieu, les frais de contribution et de recouvrement des frais d'établissement); et

b) les coûts causals de la Phase II de l'élément ou des éléments non visés en a);

(2) les concurrents peuvent offrir leur propre service groupé par l'intermédiaire de composantes goulot tarifées de façon autonome, de concert avec leurs propres éléments concurrentiels; et

(3) la revente du service groupé est autorisée.

Le Conseil fait observer que l'exigence mentionnée en (1) est une variante du critère d'imputation décrit ci-dessus et vise elle aussi à favoriser l'atteinte de l'équité en matière de concurrence. Toutefois, elle peut s'appliquer de façon plus générale, parce qu'elle inclut des services qui peuvent ne comprendre aucune composante contribution explicite (ainsi qu'au marché de l'interurbain, où il y a une contribution explicite). Ainsi, cette exigence pourrait s'appliquer, par exemple, aux services locaux optionnels.

Le Conseil entrevoit deux exceptions possibles à ce qui précède. Premièrement, Stentor a fait valoir qu'à l'exemple de la situation décrite dans la décision 84-18, il se peut que l'exigence prévue au point (1) fasse subir un désavantage concurrentiel aux compagnies de téléphone. Stentor n'a pas précisé comment cela pourrait se produire. Comme les taux tarifés pourraient servir de coûts uniquement dans le cas d'une composante goulot et étant donné que le critère ci-dessus vise à établir la parité entre les compagnies de téléphone et les concurrents, le Conseil juge peu vraisemblable la situation mentionnée par Stentor. Toutefois, il serait disposé à étudier des exceptions, si les circonstances le justifiaient, pourvu que son objectif demeure l'équité en matière de concurrence.

La deuxième exception s'applique aux équipements terminaux. Le Conseil estime que sa politique générale actuelle, qui interdit le groupement de tarifs d'équipements terminaux et d'éléments de services réseau des segments public ou concurrentiel, devrait demeurer en vigueur. À son avis, selon toute vraisemblance, il y aura relativement peu de fournisseurs importants de services réseau dans un avenir prévisible et le groupement des tarifs pourrait donc limiter les voies de distribution des équipements terminaux.

Pour ce qui concerne les éléments de services concurrentiels, le Conseil conclut que le groupement de tarifs peut être permis si les éléments groupés font partie d'un seul segment de marché (par exemple, l'interurbain à rabais). Quant au groupement de tarifs d'éléments de segments différents, comme il l'a mentionné ci-dessus, le Conseil n'autorisera pas le groupement de tarifs d'équipements terminaux et d'éléments de service réseau. De plus, il conclut que, d'ici à ce qu'aient été réglées les questions relatives à l'accès au service 800, les prix de revient des éléments du service 800 groupés avec ceux des segments des services réseau concurrentiels ou de l'interurbain à rabais doivent être calculés en fonction des taux tarifés du service 800, sur une base autonome, et non d'après les coûts causals.

Pour ce qui concerne le groupement des tarifs de composantes des services réseau concurrentiels et d'éléments du segment de l'interurbain à rabais, le Conseil fait observer que cette forme de groupement serait autorisée, à l'heure actuelle, afin d'assurer la fourniture de services améliorés. Le Conseil autorisera également le groupement des tarifs de services non améliorés.

Le Conseil fait remarquer que le critère d'imputation décrit ci-dessus à l'égard des services qui regroupent des éléments monopolistiques et concurrentiels remplace le critère d'évaluation des tarifs des services améliorés établi dans la décision 84-18. Ce dernier critère prévoyait que les prix de revient de tous les éléments de services de base, qu'ils soient monopolistiques ou concurrentiels, utilisés pour la fourniture de services améliorés devaient être calculés d'après les taux tarifés. Le nouveau critère s'appliquera à tous les services formés par groupement d'éléments monopolistiques et d'éléments concurrentiels, et non pas seulement aux services améliorés, et il exigera l'établissement du prix de revient aux taux tarifés seulement dans le cas des éléments goulot. De plus, comme il réduit de façon générale le seuil tarifaire fondé sur les coûts des services améliorés, le nouveau critère devrait faciliter la mise en oeuvre de nouveaux services économiquement viables, tout en maintenant l'équité en matière de concurrence. Il n'y aura aucune exigence en matière d'imputation de services formés par groupement des tarifs d'éléments concurrentiels seulement, sauf pour ce qui est du service 800, comme précisé ci-dessus.

Quant à la question des contrats à long terme portant sur des services intercirconscriptions, le Conseil fait observer qu'il a déjà autorisé les membres de Stentor à offrir des services en vertu de contrats à long terme dans le segment des services réseau concurrentiels et à l'égard de services de réseaux virtuels d'entreprises (qui reposent à l'heure actuelle sur l'accès spécialisé). Pour ce qui concerne les services interurbains des compagnies de téléphone qui exigent l'accès commuté, le Conseil a, dans le cadre de la mise en oeuvre du service Avantage Plus (un service interurbain à rabais et à volume élevé qui a été remplacé depuis par le service Avantage Privilège), conclu que, sauf si l'accès côté réseau est disponible au moins dans les territoires de Bell et de la BC TEL, les contrats à long terme donneraient un avantage indu aux compagnies de téléphone. Le Conseil demeure convaincu de la pertinence de cette politique. Pour ce qui concerne le service 800, le Conseil a, dans l'ordonnance Télécom CRTC 94-376 du 15 avril 1994 relative au service Avantage 800, décidé que, d'ici à ce que les questions entourant l'accès au service 800 aient été réglées, les contrats à long terme pourraient donner un avantage indu aux compagnies de téléphone.

F. Tarifs propres aux abonnés et discrimination injuste dans les prix

Dans l'attente de l'abstention de réglementer, Stentor a proposé qu'il y ait plus de souplesse dans la tarification et l'assemblage de services concurrentiels, grâce à l'adoption de tarifs propres aux abonnés. Selon Stentor, ces tarifs permettraient de fournir de nouveaux services ou des ensembles de services concurrentiels existants destinés à combler un besoin précis d'un abonné. Ces services seraient déposés à titre de services individuels et seraient offerts à d'autres abonnés qui auraient des exigences semblables. De l'avis de Stentor, les clients exigent, entre autres choses, que les entreprises puissent et veuillent combler leurs besoins et leur fournir des services et des installations de communication innovateurs, souples et adaptés aux besoins.

Stentor a soutenu que ces tarifs ne seraient pas injustement discriminatoires par rapport aux services fournis en vertu d'un tarif général ou d'autres tarifs propres aux abonnés, parce qu'ils s'appliqueraient à des situations de concurrence et seraient généralement offerts à tous les autres abonnés à des modalités et dans des circonstances semblables. Stentor a fait observer également que les marchés concurrentiels, de par leur nature même, tendent à produire un grand nombre d'ensembles de prix et de services adaptés à des situations tout aussi diversifiées. Il a ajouté que les compagnies ne distingueraient pas les concurrents des abonnés, aux fins des tarifs propres aux abonnés.

Selon l'ACTE, il faudrait prévoir une réglementation assez souple pour que les abonnés puissent acheter des ensembles spécialisés de services concurrentiels par l'intermédiaire d'accords d'achat spéciaux.

La CTA a fait valoir que le fait d'autoriser les membres de Stentor à adapter des ensembles de services concurrentiels par l'intermédiaire d'accords d'achat "spéciaux" annulerait toute tentative sérieuse de la part du Conseil visant à réduire les cas d'interfinancement inapproprié de la part des compagnies de téléphone. La Sprint a soutenu qu'il conviendrait de maintenir des limites très strictes quant à l'utilisation de montages spéciaux ou de tarifs propres aux abonnés par les entreprises dominantes. Unitel a allégué qu'il ne conviendrait pas d'autoriser les compagnies de téléphone à offrir des services à contrat d'ici à ce que le marché des services intercirconscriptions ait été jugé effectivement concurrentiel.

La proposition de Stentor relative à l'établissement de tarifs propres aux abonnés soulève la question de la possibilité d'une discrimination injuste imputable à ces tarifs et, par voie de conséquence, le problème de la possibilité de discrimination injuste dans le marché global des servic