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Décision de télécom CRTC 2025-245

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Gatineau, le 18 septembre 2025

Dossier public : 1011-NOC2024-0235

Zone de couverture accessible aux services d’itinérance de gros de Bell Mobilité Inc. et de TELUS Communications Inc.

Sommaire

Les services d’itinérance permettent aux Canadiennes et aux Canadiens d’utiliser temporairement leur téléphone cellulaire sur d’autres réseaux lorsqu’ils voyagent en dehors de la zone de couverture locale de leur fournisseur de services.

Dans la présente décision, le Conseil met à jour son cadre régissant les services d’itinérance de gros afin de permettre aux entreprises régionales de services sans fil d’obtenir l’accès à l’ensemble du réseau d’accès radio partagé de Bell Mobilité Inc. (Bell Mobilité) et de TELUS Communications Inc. (TELUS) lorsqu’elles s’abonnent aux services d’itinérance de l’une ou l’autre de ces entreprises.

Ce changement donnera aux entreprises régionales plus de choix lorsqu’elles établissent une couverture d’itinérance nationale pour leurs clients, aidera les entreprises régionales à négocier de meilleurs tarifs pour les services d’itinérance de gros, et réduira les coûts administratifs des entreprises régionales.

Antérieurement, dans le cadre de la décision de télécom 2022-288, le Conseil avait pris une décision similaire en ce qui concerne son cadre d’accès pour les exploitants de réseaux mobiles virtuels. Cette décision permet aux entreprises régionales de négocier l’accès des exploitants de réseaux mobiles virtuels avec Bell Mobilité ou TELUS afin d’obtenir l’accès à l’ensemble du réseau partagé. L’adoption d’une approche réglementaire uniforme offre prévisibilité et certitude aux entreprises régionales.

Cette décision profitera ultimement à la population canadienne, car elle améliorera les conditions en matière de concurrence dans le marché des services sans fil pour les entreprises régionales. Le fait de permettre aux entreprises régionales de négocier avec Bell Mobilité, Rogers Communications Canada Inc. et TELUS pour obtenir la couverture d’itinérance à l’échelle nationale améliorera la capacité des entreprises régionales à être plus concurrentiels et à réduire leurs coûts administratifs.

Contexte

  1. L’itinérance est un service essentiel pour les entreprises de services sans fil mobiles et leurs utilisateurs. Elle permet aux Canadiennes et aux Canadiens d’accéder à des services mobiles lorsqu’ils se trouvent à l’extérieur de la zone de couverture locale de leur fournisseur de services. Le Conseil exige que Bell Mobilité Inc. (Bell Mobilité), Rogers Communications Canada Inc. (Rogers) et TELUS Communications Inc. (TELUS) fournissent des services d’itinérance de gros aux entreprises régionales de services sans fil. Les modalités des services d’itinérance de gros de ces trois entreprises nationales de services sans fil sont énoncées dans les tarifs approuvés par le Conseil.
  2. Dans la décision de télécom 2024-233, le Conseil a modifié sa méthode d’établissement des tarifs pour les services d’itinérance de gros. Au lieu de poursuivre avec les tarifs fondés sur les coûts, le Conseil a adopté des négociations commerciales avec un arbitrage de l’offre finale comme filet de sécurité en cas d’échec des négociations.
  3. Au cours de cette instance, certaines parties ont soulevé des préoccupations au sujet du réseau sans fil national partagé Note de bas de page 1 de Bell Mobilité et de TELUS dans le cadre de la négociation des tarifs des services d’itinérance de gros. À l’heure actuelle, selon les modalités de leurs tarifs, lorsqu’une entreprise régionale s’abonne au service d’itinérance de Bell Mobilité ou de TELUS, elle n’a accès qu’à la partie du réseau partagé de l’entreprise nationale. Un accès au réseau partagé complet donnerait aux entreprises régionales la possibilité de négocier avec trois fournisseurs de réseaux nationaux (Bell Mobilité, Rogers et TELUS) plutôt qu’un seul (Rogers) pour obtenir une couverture d’itinérance nationale. Le fait d’avoir plus d’options de négociation à l’échelle nationale pourrait améliorer les conditions d’approvisionnement des services en gros pour les entreprises régionales de services sans fil, ce qui se traduirait par des tarifs de services de gros plus bas.
  4. Par conséquent, le Conseil a publié l’avis de consultation de télécom 2024-235 dans lequel il envisage d’étendre l’empreinte disponible pour les services d’itinérance de gros de Bell Mobilité et de TELUS afin d’inclure l’ensemble du réseau partagé. Le Conseil a fait valoir que le fait que Bell Mobilité et TELUS ne fournissent pas aux entreprises régionales l’accès à l’ensemble de leur réseau national partagé soulèverait probablement de sérieux problèmes de préférence indue en vertu du paragraphe 27(2) de la Loi sur les télécommunications (Loi). Le Conseil a estimé, à titre préliminaire, que, comme pour le cadre d’accès pour les exploitants de réseaux mobiles virtuels (ERMV), les entreprises régionales de services sans fil devraient avoir accès au réseau national partagé complet de Bell Mobilité et de TELUS (réseau partagé) lorsqu’ils s’abonnent au service d’itinérance de gros de l’une ou l’autre entreprise. Le Conseil a invité les parties à fournir les raisons pour lesquelles elles estiment que cela ne devrait pas être le cas.
  5. Le Conseil a reçu des interventions de Bell Mobilité; de Bragg Communications Incorporated, exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink (Eastlink); du Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP); de Cogeco Communications inc. (Cogeco); d’Ecotel inc. (Ecotel); de l’Independent Telecommunications Providers Association; des Opérateurs de réseaux concurrentiels Canadiens (ORCC); de Québecor Média inc., au nom de Vidéotron ltée (Québecor); de Rogers; et de TELUS.

Question

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner la question suivante dans la présente décision :
    • Les entreprises régionales devraient-elles avoir accès au réseau national partagé complet de Bell Mobilité et de TELUS lorsqu’elles s’abonnent au service d’itinérance de gros de l’une ou l’autre entreprise?

Positions des parties

  1. Bell Mobilité et TELUS s’opposaient à l’avis préliminaire du Conseil. Elles ont fait valoir que l’intervention réglementaire n’est pas nécessaire, puisque les régimes réglementaires pour les services d’itinérance de gros du Conseil et d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada garantissent déjà que les entreprises régionales ont accès aux réseaux de Bell Mobilité et de TELUS à des tarifs concurrentiels et disposent de mécanismes de règlement des différends et d’arbitrage. TELUS a indiqué qu’elle n’a pas le contrôle du réseau sur les installations de Bell Mobilité, ce qui crée des enjeux en matière de prévision et de planification de la capacité.
  2. Selon TELUS, l’avis préliminaire du Conseil soulève des enjeux juridiques et pratiques, y compris la violation potentielle des lois sur la concurrence. TELUS a aussi souligné que Bell Mobilité et TELUS ne sont pas légalement autorisées à coordonner les tarifs d’accès à leurs propres installations de réseau. De l’avis de Bell Mobilité, une réglementation qui s’immiscerait dans des ententes de partage de réseau très complexes, confidentielles et sensibles sur le plan de la concurrence fausserait la dynamique du marché et porterait atteinte aux incitatifs économiques pour l’investissement dans les réseaux.
  3. Le CDIP, Cogeco, Eastlink, Ecotel, l’Independent Telecommunications Providers Association, les ORCC, Québecor et Rogers appuyaient l’avis préliminaire du Conseil.
  4. Elles ont soutenu que l’accès au réseau partagé assurerait la symétrie réglementaire avec le cadre des ERMV. Cogeco, Eastlink et Québecor ont expliqué qu’il n’y a aucune raison technique ou opérationnelle d’exclure le réseau partagé de l’empreinte en matière d’itinérance de Bell Mobilité et de TELUS. Cogeco a soutenu que des ententes de partage de réseaux sans fil sont en place partout au Canada et que les entreprises utilisent avec succès leurs réseaux mutuels malgré l’utilisation de technologies différentes. Rogers a fait remarquer que l’accès aux services d’itinérance de gros et l’accès pour les ERMV dotés d’installations représentent techniquement le même type d’accès au réseau, bien que les régimes comportent des modalités et des tarifs différents.
  5. En réponse, Bell Mobilité et TELUS n’étaient pas d’accord avec la nécessité d’une symétrie réglementaire avec le régime des ERMV. Elles ont soutenu que le service d’accès pour les ERMV et le service d’itinérance ont des mandats distincts et des objectifs réglementaires différents.
  6. Plusieurs parties, dont le CDIP, Eastlink, les ORCC et Québecor, ont fait valoir que la restriction de l’accès au réseau partagé soulevait des préoccupations en matière de préférence indue et de discrimination injuste. Le CDIP et les ORCC ont expliqué que Bell Mobilité et TELUS desservent leurs propres utilisateurs finals des services de détail sur l’ensemble du réseau partagé, tandis que les entreprises régionales ne peuvent pas accéder à ce même réseau partagé complet.
  7. Bell Mobilité et TELUS ont soutenu qu’il n’y a pas de préoccupations de préférence indue ou de désavantage qui justifieraient une intervention réglementaire. Elles ont précisé que le fait d’exiger des entreprises régionales qu’elles négocient directement avec les propriétaires des réseaux pour obtenir l’accès est une pratique commerciale normale, et non une discrimination injuste, et que toutes les entreprises régionales ont réussi à conclure des ententes d’itinérance de gros en vertu du cadre actuel.
  8. Certaines parties, dont les ORCC et Rogers, ont précisé qu’un accès à l’entièreté du réseau partagé donnerait aux entreprises régionales la possibilité de négocier avec trois fournisseurs de réseaux nationaux (Bell Mobilité, Rogers et TELUS) plutôt qu’un seul (Rogers) afin d’obtenir une couverture d’itinérance nationale. Les ORCC ont ajouté que le fait d’avoir plus d’options pourrait améliorer les conditions d’approvisionnement des services de gros pour les entreprises régionales de services sans fil, ce qui se traduirait par des tarifs des services de gros plus bas. Eastlink et l’Independent Telecommunications Providers Association ont aussi précisé que l’accès au réseau partagé réduirait également le fardeau des négociations avec les grands fournisseurs de services. De même, les ORCC et Cogeco ont soutenu qu’il serait plus efficace sur le plan administratif de négocier une seule et même entente d’itinérance avec Bell Mobilité ou TELUS, plutôt que des ententes distinctes.
  9. TELUS a répondu que l’accès à deux réseaux au moyen d’une seule entente pourrait fausser la dynamique du marché et affaiblir l’expansion du réseau, car les propriétaires d’installations ne recevraient pas de tarifs compensatoires pour l’accès à leur réseau. De l’avis de TELUS, les entreprises devraient négocier l’accès au réseau directement avec le propriétaire de l’installation.
  10. Ecotel a précisé que le fait de conclure deux ententes distinctes pour l’itinérance sur un seul réseau empêche la population canadienne d’avoir accès à des marchés sans fil plus concurrentiels. Toutefois, de l’avis de TELUS, son entente de partage de réseau accroît la concurrence en réduisant les coûts d’investissement et en accélérant la construction du réseau. TELUS a précisé qu’une intervention réglementaire pourrait nuire à la concurrence fondée sur les installations, car les services d’itinérance de gros ne sont pas assujettis à une période de retrait progressif, contrairement au cadre d’accès pour les ERMV. Selon TELUS, une telle intervention pourrait décourager les entreprises d’investir et d’innover à long terme.

Analyse du Conseil

Préoccupations relatives à la discrimination injuste et à la préférence indue
  1. Bell Mobilité et TELUS ont pris la décision commerciale de conclure une entente de partage de réseau, ce qui a donné lieu à certains avantages, y compris de permettre aux deux entreprises de se présenter comme ayant un réseau national tout en bénéficiant d’avantages importants en matière de coûts. En raison de cet arrangement, le Conseil a, d’un point de vue réglementaire, traité le réseau partagé de Bell Mobilité et de TELUS comme un seul réseau nationalNote de bas de page 2.
  2. En ce qui concerne le pouvoir de marché, le Conseil a reconnu dans le passé que le réseau partagé de Bell Mobilité et de TELUS est en fait un seul et même réseau national qui fait en sorte que les deux entreprises sont des entreprises nationales de services sans fil ayant un pouvoir de marchéNote de bas de page 3. Pour régler la question du pouvoir de marché en matière de services de gros des entreprises nationales, le Conseil a rendu obligatoire la fourniture de services d’itinérance de gros dans sa politique réglementaire de télécom 2015-177 et, pour gérer leur pouvoir de marché en matière de services de détail, le Conseil a exigé la fourniture d’un accès pour les ERMV dans sa politique réglementaire de télécom 2021-130.
  3. Dans le cas de l’accès pour les ERMV, le Conseil a conclu que lorsqu’une entreprise de services sans fil qui détient un pouvoir de marché tant en amont qu’en aval ne fournit pas un accès aux services de gros pour les ERMV non négligeable, elle se confère à elle-même une préférence indue ou déraisonnable par rapport aux entreprises régionales de services sans fil dotées d’installations. Cela entraîne un désavantage déraisonnable pour ces entreprises régionales.
  4. Par la suite, le Conseil a conclu dans la décision de télécom 2022-288 que si les entreprises desservent leurs propres clients en utilisant les installations d’une autre entreprise au moyen d’une entente de partage de réseau, les entreprises régionales de services sans fil et leurs utilisateurs finals peuvent faire l’objet d’une discrimination injuste et les entreprises peuvent s’accorder une préférence indue. Essentiellement, le Conseil a conclu que le fait de ne pas fournir l’accès pour les ERMV en utilisant les réseaux d’accès radio (RAR), assujettis à l’entente de partage de réseau entre Bell Mobilité et TELUS, équivalait à une discrimination injuste et à une préférence indue, ce qui est contraire au paragraphe 27(2) de la Loi.
  5. Le Conseil estime que le réseau partagé est en fait un seul et même réseau national et que les deux entreprises sont des entreprises nationales de services sans fil. Par conséquent, ces mêmes conclusions quant à la discrimination injuste et à la préférence indue s’appliquent également aux services d’itinérance de gros. Si l’une ou l’autre des entreprises refusait l’accès au réseau partagé à une entreprise régionale, un tel refus soulèverait des préoccupations similaires de préférence indue et de discrimination injuste.
  6. TELUS a soutenu qu’il n’y a pas de préférence indue ou de discrimination injuste, car toutes les entreprises régionales peuvent obtenir les services d’itinérance de gros en vertu des cadres réglementaires du Conseil et d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, qui prévoient le règlement et l’arbitrage des différends. Toutefois, le Conseil n’est pas convaincu par cet argument. Lorsque les tarifs font l’objet de négociations commerciales, la restriction de l’accès au réseau partagé soulève des préoccupations de préférence indue et de discrimination injuste, parce qu’elle limite le nombre d’options viables offertes aux entreprises régionales pour obtenir une couverture d’itinérance nationale (en d’autres termes, elles devraient négocier avec Rogers pour l’accès à son réseau national, ou avec Bell Mobilité et TELUS séparément pour l’accès à chacune de leurs parties respectives du réseau national). Cela affaiblit les positions de négociation des entreprises régionales par rapport à un scénario où les entreprises régionales ont trois fournisseurs de réseaux nationaux potentiels avec lesquels négocier. De plus, l’une des principales raisons pour lesquelles le Conseil a d’abord exigé de Bell Mobilité et de TELUS qu’elles offrent les services d’itinérance de gros, dans la politique réglementaire de télécom 2015-177, est la couverture nationale qu’elles obtiennent grâce à leur entente de partage de réseau.
  7. Le Conseil estime que si Bell Mobilité et TELUS desservent leurs propres clients en utilisant leurs installations mutuelles au moyen d’une entente de partage de réseau, les entreprises régionales de services sans fil et leurs utilisateurs finals peuvent faire l’objet d’une discrimination injuste, et Bell Mobilité et TELUS peuvent s’accorder une préférence indue. Par conséquent, compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que si Bell Mobilité et TELUS étaient autorisées à refuser aux entreprises régionales l’accès au réseau partagé pour les services d’itinérance de gros, cela soulèverait des préoccupations de discrimination injuste et de préférence indue et irait à l’encontre du paragraphe 27(2) de la Loi.
Uniformité dans la réglementation de l’accès de gros pour les ERMV et les services d’itinérance de gros
  1. L’accès pour les ERMV de gros et l’itinérance de gros sont des services similaires, en ce sens que les deux services donnent accès au RAR d’une entreprise nationale, mais pour des raisons différentes. Les services d’itinérance de gros offrent un accès d’itinérance occasionnelle lorsqu’un abonné se trouve à l’extérieur du réseau d’origine de son entreprise. L’accès pour les ERMV offre aux entreprises régionales un accès permanent au réseau d’une entreprise nationaleNote de bas de page 4 pour l’itinérance.
  2. En raison de leurs similitudes, dans la politique réglementaire de télécom 2021-130, le Conseil a ordonné aux entreprises nationales de services sans fil d’utiliser leurs tarifs des services d’itinérance de gros comme base pour leurs tarifs d’accès pour les ERMV. Par la suite, dans la décision de télécom 2022-288, le Conseil en est venu à un certain nombre de conclusions sur l’accès pour les ERMV qui étaient conformes à la façon dont le Conseil réglemente les services d’itinérance. Par exemple, le Conseil a déterminé que l’accès pour les ERMV devait être offert sur les réseaux de cinquième génération et qu’il devrait faire l’objet d’un transfert ininterrompu. De même, dans la décision de télécom 2024-233, le Conseil a adopté la même méthode d’établissement des tarifs pour les services d’itinérance de gros que celle en place pour l’accès pour les ERMV.
  3. Le Conseil a déjà examiné la question de l’accès au réseau partagé dans le contexte de l’accès pour les ERMV dans sa décision de télécom 2022-288, et bon nombre des mêmes arguments ont été soulevés. Plus précisément, le Conseil s’est demandé si les titulaires (y compris Bell Mobilité et TELUS) devraient être tenues de fournir l’accès de gros pour les ERMV dans les régions où elles utilisent le RAR d’une autre entreprise dans le cadre d’une entente de partage de réseau. En fin de compte, le Conseil a déterminé que l’empreinte disponible pour l’accès aux ERMV devrait inclure les réseaux conjoints et a ordonné à Bell Mobilité et à TELUS de modifier leurs tarifs pour préciser que leur empreinte disponible pour le service d’accès pour les ERMV comprend le RAR détenu et exploité par l’autre entreprise en vertu de leur entente de réseau partagé. Selon le Conseil, l’adoption d’une méthode uniforme pour réglementer des services similaires a renforcé la certitude et la prévisibilité de la réglementation.
  4. De plus, bon nombre des mêmes considérations s’appliquent aux deux services, notamment les considérations techniques et les prévisions du trafic. À cet égard, le Conseil estime qu’il n’y a aucune raison technique ou opérationnelle qui empêcherait Bell Mobilité et TELUS de fournir l’accès au réseau partagé complet pour les services d’itinérance de gros. Ce qui précède est étayé par le fait que Bell Mobilité et TELUS offrent déjà aux entreprises régionales l’accès au réseau partagé pour l’accès pour les ERMV. De plus, comme l’a fait valoir Cogeco, des ententes de partage de réseau sont actuellement en place entre Rogers et TBayTel et entre Québecor et Rogers, ce qui montre que, d’un point de vue technique et opérationnel, même les entreprises dont les services sont fondés sur des technologies différentes peuvent fournir avec succès un service d’itinérance sur les réseaux de l’autre.
  5. Bien que le Conseil reconnaisse que la prévision du trafic est un facteur important dans la planification du réseau, ce n’est pas une raison valable de refuser aux entreprises régionales l’accès au réseau partagé dans le cas présent. Premièrement, selon Bell Mobilité et TELUS, elles n’échangent pas actuellement de prévisions de trafic entre elles pour planifier la capacité, bien qu’elles aient toutes deux une clientèle beaucoup plus importante que n’importe quelle entreprise régionale. Deuxièmement, étant donné que les services d’itinérance de gros n’offrent qu’un accès occasionnel, ils ne représentent qu’une petite partie de l’activité totale du réseau, Bell Mobilité et TELUS devraient être en mesure de gérer tout trafic imprévu associé aux entreprises régionales dont les clients sont en itinérance sur le réseau partagé.
Avantages pour la concurrence
  1. Le Conseil estime également qu’il serait avantageux pour la concurrence de rendre obligatoire l’accès au réseau partagé. L’accès obligatoire au réseau partagé de Bell Mobilité et de TELUS pourrait entraîner une baisse des tarifs des services d’itinérance de gros, car les entreprises régionales pourraient négocier avec Bell Mobilité, Rogers ou TELUS pour obtenir une couverture d’itinérance nationale, et elles pourraient choisir le tarif le plus concurrentiel. Si les entreprises régionales ont des coûts moins élevés pour les services de gros, elles deviennent des concurrentes plus efficaces, car elles améliorent leurs marges et leur capacité d’offrir des prix concurrentiels.
  2. De plus, les entreprises régionales, en particulier celles qui sont de petite taille, en bénéficieront, car elles n’auront à négocier qu’une seule entente d’itinérance (avec Bell Mobilité ou TELUS) pour obtenir l’accès au réseau partagé. Cela peut réduire les coûts administratifs pour ces entreprises, car elles peuvent choisir d’éviter de négocier deux ententes distinctes avec Bell Mobilité et TELUS.
Autres considérations
  1. En ce qui concerne l’argument de TELUS selon lequel le droit de la concurrence empêche les parties de discuter des tarifs d’accès à leurs installations de réseau respectives, le Conseil fait remarquer que TELUS a déjà négocié des tarifs des ERMV avec des entreprises régionales pour l’accès au réseau de Bell Mobilité. De plus, Bell Mobilité et TELUS ont collaboré pour déterminer des ententes de compensation qui permettent aux deux parties d’offrir des services d’itinérance à leurs clients des services de détail. TELUS n’a pas non plus expliqué pourquoi la défense fondée sur une conduite réglementée ne s’appliquerait pas dans ce contexteNote de bas de page 5.
  2. TELUS a également soulevé des préoccupations au sujet du paragraphe 25(2) de la Loi, qui exige une attestation d’accord de tarification commune déposée par deux entreprises ou plusNote de bas de page 6. Selon le Conseil, cette disposition permet à deux entreprises ou plus de déposer une tarification commune, si elles le souhaitent, et elle n’empêche pas les entreprises régionales d’accéder au réseau partagé.
  3. Les arguments de Bell Mobilité concernant l’ingérence dans les ententes contractuelles sont similaires à ceux qui ont été soulevés dans l’instance qui a établi les modalités d’accès pour les ERMV dans la décision de télécom 2022-288Note de bas de page 7. Le Conseil est d’avis que la même conclusion s’applique dans le cas des services d’itinérance de gros.

Conclusion

  1. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil confirme son opinion préliminaire et ordonne à Bell Mobilité Inc. et à TELUS Communications Inc. d’inclure le RAR détenu et exploité par l’autre entreprise en vertu de leur entente de réseau partagé dans l’empreinte disponible de chaque entreprise pour les services d’itinérance de gros comme condition dans leurs tarifs des services d’itinérance de gros en vertu de l’article 24 de la Loi.
  2. De plus, le Conseil ordonne à Bell Mobilité Inc. et à TELUS Communications Inc. de déposer pour approbation par le Conseil des pages de tarif révisées qui reflètent les conclusions du Conseil dans la présente décision dans les 30 jours. Une fois déposées, les pages tarifaires modifiées suivront la procédure relative aux demandes tarifaires au sujet des services aux concurrents établie dans le bulletin d’information de télécom 2010-455-1.

Instructions

  1. Le Conseil estime que ses conclusions énoncées dans la présente décision appuient les Instructions de 2023Note de bas de page 8. En particulier, cette décision s’harmonise avec les paragraphes 2b) et 2c), puisqu’elle améliorera le pouvoir de négociation des entreprises régionales, ce qui pourrait réduire les prix des services d’itinérance de gros et les coûts administratifs. Cela pourrait entraîner une concurrence accrue, une baisse des tarifs des services de gros et, en fin de compte, des prix plus bas et un accès plus abordable pour les clients des services sans fil au Canada.
  2. La décision est également conforme au paragraphe 2e), puisque les entreprises régionales n’auront à négocier qu’avec Bell Mobilité ou avec TELUS pour obtenir l’accès au réseau partagé complet, ce qui réduira les obstacles à l’entrée et à l’expansion dans le marché, et augmentera l’efficacité administrative de ces entreprises régionales.

Secrétaire général

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