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Ordonnance CRTC 2000-425
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Ottawa, le 19 mai 2000
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Élaboration d'un cadre de réglementation à l'égard des arrangements personnalisés
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Référence : 8638-C12-16/98
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La présente ordonnance établit les règles concernant les arrangements personnalisés (AP) qui groupent des services de télécommunication tarifés avec des services non tarifés et/ou des services autres que de télécommunication. Les nouvelles règles établissent les critères de groupement de services tarifés et faisant l'objet d'une abstention dans le cadre d'un marché concurrentiel.
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1.
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Dans la décision Télécom CRTC 98-4 du 24 mars 1998 intitulée Mise en marché conjointe et groupement, le Conseil a déclaré qu'il y aurait lieu d'étendre le cadre réglementaire établi à l'égard des services groupés dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation. Le Conseil a voulu déterminer si les règles applicables aux services tarifés et groupés avec des services faisant l'objet d'une abstention et avec des services de compagnies affiliées et non affiliées de même qu'avec des services autres que de télécommunication soient étendues pour qu'ils couvrent les AP. Le Conseil a sollicité des observations sur la mesure dans laquelle de tels AP pris par les grandes compagnies de téléphone titulaires sont convenables et, le cas échéant, si le test d'imputation devrait être le même que celui décrit dans la décision 94-19 portant sur les services groupés personnalisés.
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Le Conseil a envisagé deux catégories de tarifs
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2.
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Dans la décision 94-19, le Conseil a estimé qu'il conviendrait d'avoir une plus grande souplesse en matière de tarification et d'assemblage de services grâce à l'adoption de tarifs personnalisés. Par conséquent, il a envisagé deux catégories générales de tarifs personnalisés :
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a) les tarifs qui prévoient la fourniture, par un tarif d'installations spéciales ou de montages spéciaux (TMS), d'un service qui comprend des fonctions ou une technologie différentes de ce que prévoit le tarif général (AP de type 1); et
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b) les tarifs qui prévoient la fourniture d'un groupe de services adaptés aux besoins d'un abonné particulier et comprenant principalement des éléments offerts conformément au tarif général, quand l'objectif consiste à adapter le service, du point de vue de la structure ou des niveaux tarifaires (AP de type 2).
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3.
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Dans la décision 94-19, le Conseil a continué de permettre les AP de type 1, et a mis en ouvre les garanties de concurrence suivantes :
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a) la fourniture d'une étude confirmant le respect du test d'imputation;
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b) la compagnie de téléphone prouve dans sa demande tarifaire que la demande est insuffisante pour que le service soit offert conformément au tarif général;
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c) afin d'empêcher toute discrimination injuste ou préférence indue, l'ensemble de services et les tarifs et modalités et conditions connexes prévus par le tarif personnalisé sont généralement offerts aux autres abonnés; et
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d) la revente est permise.
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4.
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En outre, dans la décision 94-19, le Conseil a permis les AP de type 2, sous réserve des garanties de concurrence suivantes (qui comportent une imputation plus stricte des coûts) :
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a) la fourniture d'une étude confirmant que la valeur actuelle des revenus prévus aux termes du contrat personnalisé est égale ou supérieure à la somme de :
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i) la valeur actuelle des revenus aux termes des taux du tarif général des composantes du service offertes en vertu du tarif général, pendant la durée du contrat personnalisé; et
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ii) la valeur actuelle des coûts causals des composantes non assujetties aux taux du tarif général;
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b) la compagnie de téléphone confirme dans sa demande tarifaire que tous les éléments personnalisés du service font l'objet d'une demande insuffisante pour qu'ils puissent être offerts conformément au tarif général;
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c) afin qu'il n'y ait aucune discrimination injuste ou préférence indue, l'ensemble de services et les tarifs, modalités et conditions connexes prévus par l'arrangement personnalisé sont généralement offerts aux autres abonnés; et
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d) la revente est autorisée.
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Opposition des parties concernant l'extension du régime de groupement actuel
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5.
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Le Conseil a reçu des observations et/ou observations en réplique de : AT&T Canada services interurbains (maintenant AT&T Canada Telecom Services Company); Call-Net Enterprises Inc.; MetroNet Communications Group Inc.; Microcell Telecommunications Inc.; Mobilité Canada; Rogers Cantel Inc.; le Centre de ressources Stentor Inc. au nom de BC TEL, Bell Canada, Island Telecom Inc., Maritime Tel & Tel Limited, MTS Communications Inc., NBTel Inc., NewTel Communications Inc. et TELUS Communications Inc. (les grandes compagnies de téléphone titulaires).
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6.
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Les grandes compagnies de téléphone titulaires et Mobilité Canada ont proposé que le Conseil étende le régime de groupement actuel établi pour les tarifs généraux aux AP qui comprennent des groupements de services tarifés et autres (c.-à-d., des services faisant l'objet d'une abstention, des services de compagnies affiliées et non affiliées, et des services autres que de télécommunications offerts à l'interne par la compagnie de téléphone). Les autres parties, toutefois, ont fait valoir qu'il ne conviendrait pas pour l'instant d'accorder plus de souplesse aux grandes compagnies de téléphone titulaires, pour le groupement de services en vertu d'AP.
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7.
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Les grandes compagnies de téléphone titulaires et Mobilité Canada ont avancé que les conclusions du Conseil relatives au groupement, qui ont abouti à la décision 98-4, ont établi un régime général qui englobe de nombreux types de groupements touchant des services tarifés, et qu'il faudrait étendre ce cadre pour qu'il couvre tous les AP. Plus particulièrement, elles ont fait valoir que, puisque les différences réglementaires, juridiques et financières entre les AP et d'autres tarifs ne sont pas importantes, le Conseil devrait adopter le test général d'imputation décrit au paragraphe 64 de la décision 98-4, au lieu du test de tarification de type 2 utilisé pour les groupements des AP dans la décision 94-19.
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8.
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Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont fait valoir que l'exigence voulant que les AP soient disponibles pour la revente, conjuguée au test d'imputation, limite le risque d'interfinancement anticoncurrentiel et de discrimination injuste, puisque les concurrents et les revendeurs auraient accès à ces AP aux mêmes tarifs, modalités et conditions connexes.
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9.
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Selon AT&T Canada, Call-Net, Cantel, MetroNet et Microcell, il ne conviendrait pas d'accorder plus de souplesse aux grandes compagnies de téléphone titulaires quant aux types de services qu'elles peuvent grouper dans un AP, tant que des restrictions clés à l'égard de l'entrée en concurrence dans les marchés locaux de télécommunication n'auront pas été retirées. D'après AT&T Canada, les perspectives d'une concurrence locale dans un avenir proche sont limitées parce que les arrangements pour une concurrence locale, que la compagnie espérait voir en place au 1er janvier 1998, ont été retardés.
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10.
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MetroNet a soutenu que la concurrence locale fondée sur les installations est encore toute récente et que les conditions nécessaires à la concurrence ne seront pas en place avant des mois. Il s'agit notamment de la mise en oeuvre généralisée de la transférabilité des numéros locaux, l'établissement définitif des tarifs de lignes locales, la détermination des points de démarcation dans les immeubles à logements multiples et l'aboutissement des négociations de co-implantation menées par le Conseil. Selon MetroNet, toutes ces questions doivent être résolues avant qu'il n'y ait lieu d'accorder aux grandes compagnies de téléphone titulaires plus de souplesse à l'égard du groupement des AP comportant des services tarifés, et autres. Autrement, toujours selon MetroNet, les grandes compagnies de téléphone titulaires pourront consolider leur position dominante dans le marché local avant que la concurrence dans le marché local ne soit implantée.
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11.
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Selon Cantel et MetroNet, si le Conseil accorde plus de souplesse aux grandes compagnies de téléphone titulaires à l'égard du groupement des AP, elles pourront, tant que la technologie des groupements de services locaux ne pourra être reproduite de manière économique dans le cadre de la concurrence fondée sur les installations, facturer leurs grands clients à des tarifs inférieurs à ceux facturés à leurs concurrents, pour le service local de base. Cantel a fait remarquer, toutefois, que cette question deviendra moins préoccupante lorsque les tarifs applicables aux lignes locales dégroupées seront répandus.
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AT&T Canada propose la mise en oeuvre de nouvelles garanties de tarification
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12.
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AT&T Canada a fait valoir que si le Conseil accorde une plus grande souplesse à l'égard du groupement des AP, il doit absolument mettre en place des garanties de tarification appropriées. AT&T Canada a précisé que le test plus strict de type 2 énoncé dans la décision 94-19 (non pas le test d'imputation énoncé dans la décision 98-4) devrait s'appliquer quand l'AP groupé inclut une composante offerte aussi dans le cadre d'un service du Tarif général. Call-Net a également approuvé cette approche.
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13.
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AT&T Canada a fait valoir que le test de type 2 énoncé dans la décision 94-19 s'impose pour deux raisons :
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a) comme garantie contre la discrimination injuste (si, par exemple, un client d'AP se voit facturer implicitement des tarifs différents de ceux des concurrents); et
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b) pour empêcher les grandes compagnies de téléphone titulaires de contourner l'autorité du Conseil en offrant des services du Tarif général qui ne sont pas conformes aux modalités ou aux conditions justes et raisonnables établies.
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14.
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AT&T Canada a aussi fait valoir que l'efficacité de la mise en oeuvre des garanties de tarification de type 2 dépend de l'établissement de directives claires permettant de déterminer s'il faut appliquer un test de type 1 ou de type 2 à un AP proposé par les grandes compagnies de téléphone titulaires. Selon AT&T Canada, cette exigence permettrait de s'assurer que les grandes compagnies de téléphone titulaires ne disposent pas d'une grande latitude pour obtenir l'approbation des AP en appliquant un test d'imputation moins strict que celui utilisé pour les AP de type 1.
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15.
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Pour faciliter le respect des règles relatives aux AP que propose AT&T Canada, celle-ci a demandé que, dans les futurs avis de modification tarifaire, les grandes compagnies de téléphone titulaires soient tenues de fournir l'information suivante concernant les propositions d'AP :
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a) une description exacte de l'AP et la preuve qu'il est de type 1 ou de type 2, conformément à la définition de la décision 94-19 du Conseil;
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b) dans le cas d'AP de type 1, les compagnies de téléphone devraient être tenues de justifier les raisons pour lesquelles telle ou telle fonction ne peut faire partie du Tarif général;
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c) s'il a été établi que l'AP est de type 2, le test approprié de tarification doit être effectué, tel que précisé dans la décision 94-19; et
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d) les compagnies de téléphone devraient être tenues de préciser, pour chaque avis de modification tarifaire d'AP, des modalités et des conditions plus souples qui permettraient aux autres clients, y compris les revendeurs, d'avoir droit au service et de reconnaître que, dans des circonstances à peu près semblables, ils ne sont pas obligés de respecter à la lettre les conditions d'admissibilité proposées dans la demande de modification tarifaire.
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16.
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Microcell a fait valoir que la seule façon pour une compagnie de téléphone de quantifier les coûts causals des composantes fournies par les compagnies affiliées et non affiliées serait d'imputer le prix d'achat de ces composantes à la compagnie de téléphone. Microcell a cependant soutenu que l'absence d'exigences strictes à l'égard des ententes conclues de façon indépendante et l'obligation pour les compagnies affiliées des grandes compagnies de téléphone titulaires de rendre ces composantes disponibles pour fins de revente au même prix d'achat que celui offert aux compagnies de téléphone, il n'y a aucune garantie que de tels prix d'achat représentent une juste valeur marchande.
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17.
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Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont répondu que bon nombre des arguments soulevés par les concurrents ne font que reformuler ceux qui ont été versés au dossier de l'instance qui a abouti à la décision 98-4. Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont ajouté qu'à ce stade-ci, le régime de groupement général établi dans les décisions concernant le groupement (tel qu'énoncé dans la décision 98-4) s'applique intégralement aux AP, que ce régime répond adéquatement aux préoccupations des concurrents et qu'il assure la protection des intérêts des clients. Par conséquent, les grandes compagnies de téléphone titulaires ont soutenu que les groupements d'AP ne devraient pas être traités différemment de ceux concernant les composantes du Tarif général.
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18.
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Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont fait valoir que l'obligation de rendre les groupements d'AP disponibles aux concurrents et aux revendeurs constitue une garantie concurrentielle efficace contre les comportements anticoncurrentiels de la part des grandes compagnies de téléphone titulaires. De plus, les grandes compagnies de téléphone titulaires ont soutenu que les concurrents n'ont pas réussi à prouver qu'ils ne pourront pas faire d'offres de revente des services groupés pour faire concurrence aux services groupés d'AP offerts par les grandes compagnies de téléphone titulaires. Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont ajouté que tous les groupements d'AP proposés, y compris ceux qui comprennent des services locaux, doivent être approuvés par le Conseil avant de pouvoir être offerts aux clients. Par conséquent, les grandes compagnies de téléphone titulaires ont fait valoir que le Conseil serait en mesure d'évaluer de tels AP pour déterminer à quel point les concurrents peuvent reproduire le groupement.
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19.
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Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont désapprouvé la proposition d'AT&T Canada visant à appliquer le test de type 2 aux AP incluant des groupements de services tel qu'indiqué dans la décision 94-19. Les grandes compagnies de téléphone titulaires ont fait valoir qu'AT&T Canada n'a pas réussi à prouver qu'il faut un régime réglementaire séparé pour les groupements d'AP différent du régime applicable aux groupements conformes aux tarifs généraux. De plus, les grandes compagnies de téléphone titulaires ont fait valoir que le test de type 2 proposé par AT&T Canada donnerait lieu à plusieurs incohérences entre le test économique pour les AP groupés et le test économique pour les groupements conformes au Tarif général. Par exemple, dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale, le Conseil a établi que certains services locaux tarifés devraient être inclus dans le test d'imputation pour un service groupé selon leur coût différentiel de la Phase II, tandis que la position d'AT&T Canada exigerait en fait que ces mêmes services soient imputés à des taux tarifés, alors qu'ils font partie d'un groupement d'AP.
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Levée des obstacles à la concurrence locale
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20.
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Le Conseil fait remarquer que de nombreuses questions soulevées par les intervenantes comme AT&T Canada, Call-Net, MetroNet et Microcell l'avaient également été dans une demande en vertu de l'article 62 de la Loi sur les télécommunications visant à réviser et à modifier la décision 98-4 déposée par Microcell au nom de nombreuses requérantes (y compris AT&T Canada, Call-Net, MetroNet). Les requérantes ont notamment demandé que les grandes compagnies de téléphone titulaires ne soient pas autorisées à grouper les services locaux tarifés avec des services concurrentiels, tant que les obstacles à l'entrée sur le marché de la concurrence n'auront pas été sensiblement réduits. En s'opposant à cette demande, dans la décision Télécom CRTC 98-20 du 6 novembre 1998 intitulée Demande de révision et de modification de la décision Télécom CRTC 98-4 : Mise en marché conjointe et groupement, le Conseil a déclaré, notamment, que les obstacles à l'entrée sur le marché de la téléphonie locale avaient pratiquement été levés. Il a ajouté que le processus amorcé par le Comité directeur CRTC/Industrie (CDCI) pour mettre en oeuvre la concurrence fonctionnait comme prévu. Le Conseil fait remarquer que les fournisseurs de service local concurrents ont pénétré divers marchés partout au pays depuis la publication de la décision 98-20. De plus, le Conseil a déclaré dans la décision 98-20 (paragraphe 59) que l'élimination complète ou même partielle des obstacles à l'entrée dans le marché local n'est pas une condition préalable au groupement des services par les grandes compagnies de téléphone titulaires.
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21.
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Le Conseil fait remarquer à cet égard, comme il l'a indiqué dans la décision 98-20, que de nombreuses garanties sur le plan de la concurrence pour le groupement des services ont été établies afin de permettre le groupement d'une gamme de services tarifés et d'autres services. La décision 94-19 a établi les conditions et le test d'imputation pour grouper des éléments de service monopolistiques avec des éléments de service concurrentiels et pour le groupement des AP. La décision 97-8 élargissait la portée de la décision 94-19 pour permettre le groupement des services locaux avec les services ayant fait l'objet d'une abstention. La décision 98-4 appliquait ces conditions au groupement des services tarifés d'une compagnie affiliée ou non et aux services autres que de télécommunication offerts à l'interne par les grandes compagnies de téléphone titulaires.
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22.
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Le Conseil estime qu'autoriser le groupement des AP de manière à inclure les services tarifés avec les services ayant fait l'objet d'une abstention ainsi que les services des compagnies affiliées ou non et les services autres que de télécommunication, serait conforme à son cadre de réglementation en matière de groupement.
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23.
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De plus, compte tenu des questions soulevées par les intervenantes, le Conseil estime qu'il convient d'élargir la portée des garanties concurrentielles applicables aux AP de type 2 et énoncées dans la décision 94-19 de manière à inclure les groupements d'AP qui comprennent des services non tarifés. Le Conseil estime que le critère plus strict d'imputation des coûts contenu dans ce test est nécessaire pour assurer une plus grande protection contre la discrimination injuste et la préférence indue, compte tenu de la nature des AP (c.-à-d., des groupements personnalisés achetés généralement par de gros clients dans le cadre de contrats à long terme) et de leur impact possible sur l'évolution de la concurrence dans le marché des télécommunications.
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24.
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Conformément aux décisions 94-19 et 98-4, le Conseil ordonne que les tarifs proposés par une grande compagnie de téléphone titulaire pour un AP comprenant des services tarifés avec des services faisant l'objet d'une abstention, ainsi que des services de compagnies affiliées et non affiliées et des services autres que de télécommunication offerts à l'interne par la compagnie répondent aux conditions suivantes :
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a) la présentation d'une étude prouvant que la valeur actuelle des revenus aux termes du contrat personnalisé est équivalente ou supérieure au total de :
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i) la valeur actuelle des revenus conformément aux tarifs généraux pour les composantes de service disponibles dans le tarif général pendant la durée du contrat personnalisé;
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ii) la valeur actuelle des coûts causals pour les composantes non couvertes par les tarifs généraux; et
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iii) le prix d'achat de tout élément de service groupé acheté d'une compagnie affiliée ou non;
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b) une demande de modification tarifaire dans laquelle la compagnie de téléphone prouve que la demande de la clientèle n'est pas suffisante pour qu'elle puisse offrir des éléments personnalisés du service dans le cadre du tarif général;
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c) un ensemble de services de même que les taux, les modalités et les conditions connexes fournis dans le cadre de l'arrangement personnalisé généralement offerts aux autres clients, pour veiller à qu'il n'y ait pas de discrimination injuste ou de préférence indue; et
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d) la permission de revendre.
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25.
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Le Conseil estime aussi que pour faciliter le respect des règles concernant les groupements d'AP, il est important que les AP de type 1 et de type 2 soient faciles à distinguer. À cet effet, le Conseil ordonne qu'en plus des conditions énoncées dans la présente ordonnance, les grandes compagnies de téléphone titulaires indiquent clairement s'il s'agit d'un AP de type 1 ou de type 2 et qu'elles le justifient dans les futurs avis de modification tarifaire.
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Secrétaire général
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