Décision de télécom CRTC 2025-236

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Référence : 2025-236-1

Référence : Demande en vertu de la Partie 1 affichée le 29 avril 2024

Gatineau, le 10 septembre 2025

Dossier public : 8698-C101-202402155

Consortium de gestion de la numérotation canadienne inc. (CGNC) – Demande d’approbation d’une modification du modèle de financement utilisé par le CGNC à des fins de gestion de la numérotation

Sommaire

Les numéros de téléphone sont une ressource limitée et un élément clé au cœur de notre système de communication moderne. Les numéros sont détenus par un administrateur central et sont mis à la disposition des fournisseurs de service en fonction des besoins.

L’administration des ressources de numérotation du Canada est supervisée par le Consortium de gestion de la numérotation canadienne inc. (CGNC). Les activités du CGNC sont financées à même les revenus des entreprises auxquelles des numéros de téléphone et d’autres ressources de numérotation sont attribués. Jusqu’à la présente décision, les entreprises payaient des frais pour le financement du CGNC qui étaient calculés en fonction de leur part des revenus globaux des télécommunications canadiennes.

Le Conseil a demandé au CGNC d’envisager d’éventuels changements à son modèle de financement afin de contribuer à préserver les ressources de numérotation. Dans la présente décision, le Conseil approuve la recommandation du CGNC en vue de modifier le modèle de financement du CGNC de manière à encourager la préservation des ressources de numérotation. Le calcul des frais pour le financement du CGNC sera désormais effectué en fonction du montant des ressources de numérotation utilisées par les entreprises (modèle de financement des ressources attribuées) plutôt qu’en fonction des revenus qu’elles gagnent (modèle de financement de partage des revenus). Cela incitera les entreprises à ne demander que les ressources de numérotation dont elles ont besoin. Le Conseil estime également que le nouveau modèle de financement sera plus équitable et transparent parce que les contributions aux coûts de gestion de la numérotation seront directement associées à l’utilisation des ressources, en fonction de renseignements facilement accessibles.

Par conséquent, le Conseil ordonne au CGNC de mettre en œuvre le modèle de financement des ressources attribuées dans le cadre de son exercice annuel des exigences de financement pour 2026, en calculant les frais en fonction des données d’attribution des ressources du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2025.

Grâce à la présente décision, le Conseil continue de garantir que le répertoire de numéros de téléphone au Canada est géré de manière responsable au bénéfice de la population canadienne.

Des opinions minoritaires de la conseillère Ellen C. Desmond, c.r. et du conseiller Bram Abramson sont jointes à la présente décision.

Contexte

1. Le Conseil administre les numéros de téléphone canadiens et les autres ressources de numérotation conformément à l’article 46.1 de la Loi sur les télécommunications (Loi).
2. Comme prévu par la Loi, le Conseil a confié la gestion de la numérotation au Consortium canadien de gestion de la numérotation canadienne inc. (CGNC)^{Note de bas de page 1}. Le CGNC exerce ses activités sous la surveillance réglementaire du Conseil.
3. Le rôle principal du CGNC est de sélectionner et de financer un administrateur neutre qui agira à titre d’Administrateur de la numérotation canadienne (ANC) pour l’industrie canadienne des télécommunications. Le CGNC paie également la part canadienne des coûts d’administration du Plan de numérotation nord-américain^{Note de bas de page 2}.
4. Les activités du CGNC sont financées par des contributions de la part d’entités admissibles qui demandent et se sont vu attribuer des ressources de numérotation canadiennes. Ces entités admissibles comprennent les entreprises de services locaux titulaires, les entreprises de services locaux concurrentes, les compagnies de téléphone indépendantes, les entreprises internationales canadiennes, les entreprises de services intercirconscriptions et les fournisseurs de services sans fil.
5. À l’heure actuelle, les contributions sont calculées en fonction des revenus de chaque entité admissible provenant de différents services de télécommunication. Chaque année, au plus tard le 1er avril, les entités admissibles doivent déclarer leurs revenus pertinents de l’année précédente dans des tableaux de déclaration des revenus. Les frais sont calculés de manière à n’avoir aucune incidence sur le revenu, de sorte qu’aucun profit n’est réalisé par le CGNC.

Préservation des ressources de numérotation

6. Les numéros de téléphone sont une ressource limitée et un élément clé au cœur de notre système de communication moderne. La demande pour les numéros de téléphone a augmenté de façon constante au cours des dernières années, stimulée notamment par l’utilisation accrue des téléphones cellulaires et l’essor de nombreux nouveaux services, y compris les services de voix sur protocole Internet (VoIP) et les appareils de l’Internet des objets comme les véhicules connectés, les appareils intelligents et les systèmes de sécurité résidentielle. Ces services et appareils dépendent des numéros de téléphone pour fonctionner au sein des réseaux des entreprises et pour soutenir les systèmes de facturation et de service. Par conséquent, des mesures pour préserver les numéros sont importantes.
7. En mars 2023, le Conseil a publié l’avis de consultation de télécom 2023-92 afin de traiter de l’épuisement des numéros de téléphone et de solliciter des observations portant sur une mesure connue sous le nom de mise en commun de numéros de téléphone en blocs de mille. Cette mesure consiste à attribuer des numéros de téléphone en blocs de 1 000 plutôt qu’en blocs de 10 000, ce qui contribue à réduire le nombre de numéros inutilisés et non attribués. Le Conseil a également sollicité des observations portant sur d’autres mesures qu’il pourrait prendre pour promouvoir la préservation des numéros.
8. Certains intervenants dans le cadre de cette instance ont suggéré que, pour favoriser la préservation des numéros, la méthode de recouvrement des coûts de gestion de la numérotation pourrait passer d’un modèle dans le cadre duquel les frais sont calculés en fonction des revenus à un modèle dans le cadre duquel ils sont calculés en fonction de l’utilisation des numéros.
9. En réponse à l’avis de consultation, le Conseil a publié la politique réglementaire de télécom 2024-26, dans laquelle il a appliqué la mise en commun de numéros de téléphone en blocs de mille ainsi que d’autres mesures en vue de contribuer à la préservation des numéros de téléphone. Le Conseil a également ordonné au CGNC de déposer une demande recommandant des modifications au modèle de financement actuel pour la gestion de la numérotation, ou des options pour de telles modifications.

Demande

10. Le 5 avril 2024, le CGNC a déposé une demande d’approbation en vue de modifier le modèle de financement utilisé pour calculer les frais facturés aux entités admissibles pour le recouvrement des coûts annuels de gestion des ressources de numérotation. Le CGNC a proposé de remplacer le modèle de financement actuel de partage des revenus par un modèle de financement des ressources attribuées.
11. Selon le modèle de financement actuel de partage des revenus, la contribution de chaque entité admissible est calculée en fonction de sa part des revenus bruts des services de télécommunication canadiens de l’industrie, sous réserve d’un tarif annuel minimum et d’un tarif de base^{Note de bas de page 3}.
12. Selon le modèle de financement des ressources attribuées, l’exigence de financement annuel continuerait d’être calculée en fonction du budget du CGNC pour l’année à venir (du 1er juillet au 30 juin), structuré de manière à se traduire par un excédent nul^{Note de bas de page 4}. Toutefois, au lieu d’être calculés en fonction des revenus des entités admissibles, les frais seraient calculés en fonction des ressources de numérotation qui leur ont été attribuées au cours de l’année précédente (du 1er janvier au 31 décembre). Il y aurait des frais fixes pour toutes les ressources, et ce, à l’exception des indicatifs de central^{Note de bas de page 5}. Les frais pour les indicatifs de central fluctueraient en fonction de l’exigence de financement et du nombre d’indicatifs de central attribués. Il y aurait également des frais annuels minimums.
13. Les frais fixes comprendraient les éléments suivants :
    • des frais de 7 500 $ par code de réseau mobile d’identificateurs internationaux de stations mobiles^{Note de bas de page 6};
    • des frais de 200 $ par autre ressource, comme les blocs 900-NXX^{Note de bas de page 7} et les indicatifs non géographiques 600-NXX et 6YY^{Note de bas de page 8};
    • une cotisation annuelle de 200 $.
14. Pour les indicatifs de central, les frais dépendraient de trois facteurs : i) les exigences de financement du CGNC pour une année donnée; ii) le montant perçu par les frais fixes; et iii) le nombre d’indicatifs de central qui ont été attribués au cours de l’année précédente. Les frais par indicatif de central seraient calculés de manière à combler l’écart entre les exigences de financement et le montant perçu par les frais fixes. Les frais par indicatif de central seraient déterminés en divisant le montant du manque à gagner par le nombre d’indicatifs de central attribués.
15. Les entités admissibles continueraient d’être tenues de payer d’autres frais administratifs comme des frais de retard, des frais de programme de paiement, des frais de suspension et des intérêts, au besoin.
16. Toutes les entités admissibles qui reçoivent actuellement des ressources de numérotation de l’ANC seraient tenues de payer des frais pour le financement du CGNC. Les entités nouvellement autorisées à obtenir des ressources de numérotation directement de l’ANC seraient tenues de payer des frais pour le financement du CGNC après avoir reçu des ressources de numérotation.
17. Dans sa demande, le CGNC a cité plusieurs enjeux associés au modèle de financement de partage des revenus qui, selon le CGNC, pourraient être résolus par le modèle de financement des ressources attribuées :
    • Incitatif pour la préservation des ressources de numérotation : Le modèle de partage des revenus n’encourage pas la préservation, car les contributions ne sont pas associées à la quantité de ressources de numérotation détenues. En revanche, le modèle de financement des ressources attribuées introduit un incitatif direct à la préservation en facturant les entités en fonction de la quantité de ressources de numérotation qui leur sont attribuées. Cette approche encourage le retour rapide des ressources inutilisées et décourage également les demandes inutiles.
    • Transparence et vérifiabilité : Le modèle de partage des revenus manque de transparence, car les données sur les revenus sont déposées de manière confidentielle et les entités admissibles ne peuvent pas vérifier de manière indépendante comment leur contribution a été calculée ou comment elle se compare à d’autres. Selon le modèle de financement des ressources attribuées, le calcul des frais serait fondé sur une formule claire et objective utilisant des renseignements accessibles au public, ce qui permettrait aux entités de valider leur part de l’exigence de financement annuel.
    • Équité et impartialité : Le modèle de partage des revenus peut entraîner des déséquilibres entre les contributions et l’utilisation des ressources. Certaines entités ayant des avoirs importants paient relativement peu, tandis que d’autres contribuent davantage même si elles utilisent moins de ressources. Le modèle de financement des ressources attribuées assure l’équité en appliquant des frais uniformes par unité de ressource, en harmonisant les obligations de financement avec l’utilisation réelle des ressources, quelle que soit la façon dont les ressources sont monétisées.
    • Efficacité administrative : Le modèle de partage des revenus impose un fardeau administratif important. Le CGNC doit recueillir et évaluer des données complexes sur les revenus, et les entités admissibles doivent soumettre des déclarations sous serment, expliquer les écarts d’une année à l’autre et faire la distinction entre les types de revenus. Le modèle de financement des ressources attribuées simplifie l’administration en s’appuyant sur les données déjà conservées par l’ANC, éliminant ainsi la nécessité de divulguer les revenus et réduisant la charge de travail des participants de l’ANC et de l’industrie.
    • Adaptabilité aux changements de l’industrie : Le modèle de partage des revenus est limité par des définitions potentiellement désuètes et ambiguës des revenus de télécommunication, qui sont sujettes à interprétation et peuvent ne pas tenir compte de tous les services pertinents (p. ex. les services sans fil mobiles^{Note de bas de page 9} ou les services de gros). Le modèle des ressources attribuées est mieux adapté à l’évolution des conditions de l’industrie, y compris la mise en œuvre de la mise en commun de numéros de téléphone en blocs de mille et l’émergence de nouveaux services de numérotation. Il permet une tarification souple en fonction de la taille du bloc^{Note de bas de page 10} et du type de service.
18. Le CGNC a également nommé deux autres conséquences liées au modèle proposé :
    • Certaines entités admissibles verraient leurs frais augmenter si leur part des revenus était inférieure à leur part des ressources de numérotation attribuées.
    • L’incidence de ce modèle de financement sur la préservation des ressources de numérotation pourrait varier, car les frais par indicatif de central diminueraient avec l’augmentation des volumes d’attribution. Étant donné que le CGNC doit maintenir un budget neutre sur le plan des revenus, il ne peut pas augmenter les frais pour encourager la préservation des ressources. Cependant, l’incidence pourrait être compensée si un nombre important de ressources inutilisées étaient retournées à l’ANC.
19. Afin de permettre aux entités admissibles de passer plus facilement du modèle de financement actuel de partage des revenus au nouveau modèle de financement des ressources attribuées, le CGNC a proposé que le nouveau modèle de financement soit mis en œuvre progressivement sur une période de cinq ans. Au cours de cette période de transition, les entités admissibles paieraient des frais calculés simultanément en fonction des deux modèles de financement. La partie calculée en fonction du modèle de financement des ressources attribuées augmenterait jusqu’à ce que ce modèle devienne la seule méthode de calcul des frais au cours de la cinquième année.
20. Le CGNC a indiqué que le conseil d’administration des actionnaires du CGNC^{Note de bas de page 11} a approuvé à l’unanimité la proposition du modèle de financement des ressources attribuées.
21. Le CGNC a également évalué plusieurs autres modèles de financement, mais ne les a pas recommandés, citant des avantages minimes pour les entités admissibles et une incidence limitée sur la préservation des ressources de numérotation.

Positions des parties

22. Le Conseil a reçu des interventions de Bell Canada; d’Iristel Inc., en son nom et au nom de sa compagnie affiliée Ice Wireless Inc. (Iristel); de Québecor Média inc., au nom de ses sociétés affiliées Freedom Mobile inc. et Vidéotron ltée (Québecor); de Rogers Communications Canada Inc., en son nom et au nom de sa société affiliée Fido Solutions Inc. (Rogers); et de TELUS Communications Inc. (TELUS).
23. La plupart des parties ont appuyé la proposition du CGNC. Bell Canada, Québecor, Rogers et TELUS ont fait écho aux préoccupations du CGNC concernant les lacunes du modèle de financement de partage des revenus. Les entreprises ont convenu que le modèle de financement des ressources attribuées réglerait ces problèmes et ont cité divers avantages du modèle de financement des ressources attribuées :
    • Il encouragerait une utilisation plus responsable des ressources de numérotation, car les entités admissibles seraient incitées à demander uniquement les ressources qu’elles ont l’intention d’utiliser.
    • Il ne s’appuierait pas sur des définitions sujettes à interprétation; il se fonderait plutôt sur une formule simple et sans ambiguïté.
    • Il corrigerait l’iniquité actuelle dans le partage des frais annuels, car les frais seraient calculés en fonction du montant de ressources réellement utilisées.
    • Il augmenterait la transparence, car les données utilisées pour calculer les frais seraient accessibles à toutes les entités admissibles.
24. TELUS, en tant qu’actionnaire du CGNC, a confirmé que le modèle de financement des ressources attribuées a été approuvé à l’unanimité par le conseil d’administration des représentants des actionnaires du CGNC. TELUS a fait remarquer que les participants de l’industrie ont eu l’occasion de se joindre au conseil d’administration du CGNC et de fournir des observations au sujet du modèle proposé ou encore de s’y opposer. TELUS était d’avis que le consentement unanime des actionnaires du CGNC devrait donc être estimé comme le consentement unanime de toutes les entités qui paient des frais.
25. Iristel, cependant, n’a pas appuyé la proposition du CGNC. L’entreprise a indiqué que le modèle de financement selon le partage des revenus est équitable, car il tient compte du fait que les mêmes ressources de numérotation peuvent générer des revenus différents.
26. Iristel a indiqué que le modèle de financement des ressources attribuées transférerait de manière disproportionnée le coût de financement du CGNC des grands fournisseurs titulaires, qui représentent la grande majorité des revenus de télécommunication, vers les petits fournisseurs de gros, et qu’il désavantagerait les petits fournisseurs sur le plan de la concurrence.
27. Iristel a ajouté que l’affirmation du CGNC selon laquelle le modèle de financement des ressources attribuées ralentirait la consommation des ressources de numérotation n’est pas certaine. De l’avis d’Iristel, il est peu probable que l’attribution de frais aux ressources de numérotation réduise la consommation, car une légère augmentation des frais ne dissuaderait pas les entités admissibles disposant des moyens financiers d’acheter de grandes quantités de ressources de numérotation.

Mise en œuvre du modèle de financement des ressources attribuées

28. En ce qui concerne le calendrier de mise en œuvre du modèle de financement des ressources attribuées, TELUS et Rogers ont appuyé la proposition du CGNC de mettre en œuvre le modèle de financement sur une période de cinq ans, indiquant qu’une approche progressive aiderait les entités admissibles à s’y adapter. TELUS a également indiqué que la période de transition proposée aiderait les petites entreprises à faire face aux fluctuations budgétaires associées au financement du CGNC. TELUS a ajouté que la période de transition donnerait aux entreprises cinq ans pour réaliser des gains en matière d’efficacité dans leur utilisation des ressources de numérotation et pour adapter leur modèle d’affaires au nouveau modèle de financement.
29. Malgré son opposition générale à la modification du modèle de financement du CGNC, Iristel a convenu que, si le Conseil approuvait le modèle de financement des ressources attribuées, sa mise en œuvre devrait se faire graduellement sur une période de cinq ans.
30. Toutefois, Bell Canada et Québecor ont indiqué que le nouveau modèle devrait être mis en œuvre le plus rapidement possible, et ce, sans période de transition. Bell Canada a indiqué que le CGNC et les entités admissibles seraient assujettis à un fardeau administratif excessif en raison de la tenue et du dépôt de données pour deux ensembles de modèles de financement. Québecor a indiqué qu’une approche progressive retarderait les avantages associés au nouveau modèle tout en prolongeant les distorsions associées au modèle actuel.

Analyse du Conseil

31. Le Conseil fait remarquer que la plupart des intervenants ont appuyé la proposition du CGNC de remplacer le modèle de financement de partage des revenus par le modèle de financement des ressources attribuées. De plus, le Conseil estime que l’accord unanime concernant la proposition auprès des membres du conseil d’administration des représentants des actionnaires du CGNC, au sein duquel sont représentés les grandes, moyennes et petites entreprises de services locaux titulaires, les fournisseurs de services sans fil, les entreprises de services locaux concurrentes et les revendeurs, indique que l’industrie des télécommunications dans son ensemble est prête à passer au modèle de financement des ressources attribuées.

Gestion des ressources de numérotation

32. Le Conseil estime que, contrairement au modèle de financement de partage des revenus, le modèle de financement des ressources attribuées encouragerait l’utilisation responsable des ressources de numérotation parce qu’il impose un coût à l’utilisation de ces ressources. Les entités admissibles seraient incitées à ne demander que les ressources de numérotation dont elles ont réellement besoin.
33. Le Conseil souligne ses conclusions dans la politique réglementaire de télécom 2024-26 concernant la mise en commun de numéros de téléphone en blocs de mille, ainsi qu’une mesure provisoire qu’il a imposée dans une lettre du secrétaire général limitant l’attribution des indicatifs de central et exigeant que les entreprises demandent l’approbation du Conseil si elles veulent des indicatifs de central supplémentaires pour préserver les ressources de numérotation. Le Conseil est d’avis que la mise en œuvre du modèle de financement des ressources attribuées contribuerait à l’atteinte de ses objectifs à cet égard.
34. Quant à la préoccupation d’Iristel selon laquelle les entités admissibles disposant de moyens financiers pourraient acheter de grandes quantités de ressources de numérotation et contribuer ainsi à l’épuisement des ressources, le Conseil fait remarquer que, comme l’a reconnu Iristel, il n’y a aucun élément de preuve de cette pratique. De plus, les données confidentielles montrent que les grands fournisseurs ne consomment généralement pas une quantité disproportionnée de ressources de numérotation. Le Conseil estime donc que les préoccupations d’Iristel à cet égard ne sont pas justifiées.
35. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que le modèle de financement des ressources attribuées s’harmonise avec les efforts du Conseil en matière de préservation des ressources en numérotation et avec la responsabilité du CGNC quant à la gestion des ressources en numérotation.
36. En ce qui concerne les observations des intervenants sur la simplicité de l’administration et la transparence, le Conseil estime que ces facteurs fournissent des raisons supplémentaires de passer au modèle de financement des ressources attribuées, même s’ils n’ont pas une incidence directe sur la préservation des ressources de numérotation.

Équité

37. Le Conseil fait remarquer qu’en vertu du modèle de financement actuel de partage des revenus, une entité admissible qui n’a reçu que quelques ressources de numérotation au cours d’une année de déclaration pourrait contribuer davantage au financement du CGNC qu’une entité admissible qui a eu des revenus inférieurs, mais qui s’est vu attribuer beaucoup plus de ressources au cours du même délai.
38. Le Conseil estime que le modèle de financement des ressources attribuées mènerait à des contributions au financement du CGNC plus équitables. Les entités admissibles qui se voient attribuer plus de ressources de numérotation paieraient plus que celles qui s’en voient attribuer moins. Le remplacement du modèle de financement de partage des revenus éliminerait le phénomène des entités admissibles ayant des revenus plus élevés, mais moins de ressources attribuées, qui subventionnent celles ayant des revenus plus faibles, mais qui utilisent plus de ressources de numérotation.

Répercussions sur les petites entreprises

39. Iristel a indiqué qu’en vertu du modèle de financement des ressources attribuées, le financement du CGNC serait transféré de manière disproportionnée aux petites entreprises. Le Conseil reconnaît les préoccupations d’Iristel et estime qu’il est important que toute réforme du modèle de financement appuie une diversité d’intervenants. À cet égard, le Conseil reconnaît la nécessité d’éviter d’imposer un fardeau excessif aux petites entreprises, en particulier celles qui exercent leurs activités selon des modèles d’affaires différents.
40. Le Conseil fait remarquer que les données soumises à titre confidentiel par le CGNC montrent que certains grands fournisseurs ont moins contribué, et ce, de manière disproportionnée, par rapport à la quantité de ressources de numérotation qui leur a été attribuée. Dans le cadre du modèle de financement des ressources attribuées, leur part du financement du CGNC augmenterait. En revanche, la contribution de certains petits fournisseurs a représenté plus que leur part proportionnelle. Ces entreprises verraient donc leurs obligations de financement diminuer en vertu du nouveau modèle.
41. À cet égard, le Conseil fait remarquer qu’en vertu du modèle de financement des ressources attribuées, les entités admissibles ne paieraient que pour les ressources de numérotation qui leur sont attribuées. Par conséquent, même si les frais relatifs aux indicatifs de central peuvent varier d’une année à l’autre, les contributions versées au financement du CGNC par les entités admissibles seraient directement proportionnelles à leur utilisation des ressources de numérotation, ce que le Conseil estime raisonnable.

Frais relatifs aux indicatifs de central

42. Étant donné que les indicatifs de central coûteraient moins cher plus il y en aurait d’attribués, les entités admissibles pourraient demander de grandes quantités d’indicatifs de central dans l’espoir de diminuer la valeur de chaque indicatif de central.
43. Cependant, d’autres facteurs atténuent cette préoccupation. Premièrement, les entités admissibles ne sont pas au courant des demandes ou des attributions de ressources de numérotation des autres entités admissibles. Deuxièmement, les contributions demeureront toujours directement proportionnelles au nombre de ressources que se voit attribuer une entité admissible. Par conséquent, bien qu’une entité admissible qui demande une grande quantité de ressources puisse exercer une certaine influence sur les frais relatifs aux indicatifs de central, l’effet sera minime si d’autres entités admissibles ne font pas de même. De plus, il n’est pas clair comment une entité admissible bénéficierait de cette stratégie, car dans la plupart des cas, le coût des indicatifs de central supplémentaires l’emporterait sur tout rabais obtenu.
44. Une solution de rechange serait d’établir des frais fixes relatifs aux indicatifs de central dont le montant créerait un incitatif clair à l’utilisation responsable. Cela apporterait également plus de clarté et de prévisibilité. Cependant, l’établissement de frais suffisamment élevés pour fournir un véritable incitatif pourrait rendre les ressources de numérotation trop coûteuses pour les petites entreprises, éliminant ainsi les avantages en matière d’équité du modèle de financement des ressources attribuées.
45. De plus, établir des frais fixes relatifs aux indicatifs de central, plutôt que d’ajuster les frais relatifs aux indicatifs de central afin qu’ils couvrent la portion des exigences de financement annuel du CGNC qui n’est pas couverte par les frais fixes, pourrait entraîner un excédent pour le CGNC, ce qui irait à l’encontre de son modèle budgétaire neutre en matière de revenus.
46. Compte tenu de ce qui précède, ainsi que de l’absence de dossier à ce sujet, le Conseil est convaincu que les avantages pour les entités admissibles découlant de l’approche proposée en matière de tarification des indicatifs de central l’emportent sur le risque d’une utilisation excessive potentielle de la structure tarifaire des indicatifs de central. Cela est renforcé par la nécessité de maintenir le modèle budgétaire neutre en matière de revenus du CGNC.

Mise en œuvre du modèle de financement des ressources attribuées

47. Le Conseil fait remarquer que, bien qu’il n’y ait pas eu de consensus parmi les intervenants au sujet de la période de transition proposée pour la mise en œuvre du modèle de financement des ressources attribuées, le CGNC a reconnu que, si le Conseil déterminait qu’une période de transition n’était pas justifiée, le nouveau modèle de financement pourrait être mis en œuvre sans délai.
48. Le Conseil est d’avis qu’une période de transition au cours de laquelle les deux modèles sont utilisés, c’est-à-dire l’utilisation de données sur les revenus et sur l’attribution des ressources pour calculer les frais pour le financement du CGNC, serait inutilement complexe. De plus, cette période de transition perpétuerait les enjeux liés au modèle actuel relevés par les parties. Le Conseil estime qu’un passage direct du modèle actuel au modèle proposé i) serait facile à mettre en œuvre; et ii) permettrait aux entités admissibles de bénéficier plus rapidement de la transparence et de l’équité accrues offertes par le nouveau modèle.
49. Toutefois, certaines entités admissibles pourraient avoir besoin de plus de temps pour s’adapter au modèle de financement des ressources attribuées et se préparer à des changements concernant leurs frais. Compte tenu de cet enjeu, le Conseil est d’avis que le modèle de financement des ressources attribuées devrait être mis en œuvre à temps pour le calcul du budget de 2026 du CGNC, de sorte qu’il soit fondé sur les données d’attribution des ressources du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2025. Cela donnerait suffisamment de temps au Conseil pour émettre un avis aux parties concernées et offrirait une année complète de données sur l’attribution des ressources aux entités admissibles pour les aider à se préparer pour les modifications des frais.

Conclusion

50. Le Conseil estime que le modèle de financement des ressources attribuées s’harmonise avec ses efforts en matière de préservation des ressources de numérotation et avec les responsabilités du CGNC en matière de gestion des ressources de numérotation. Le Conseil estime également que le modèle de financement des ressources attribuées profiterait aux entités admissibles en rendant le calcul des frais qu’elles paient pour le financement du CGNC plus équitable et plus transparent.
51. Par conséquent, le Conseil approuve le remplacement du modèle de financement actuel de partage des revenus par le modèle de financement des ressources attribuées proposé pour le calcul des contributions des entités admissibles au financement du CGNC.
52. Compte tenu des enjeux persistants associés au modèle de financement de partage des revenus, le modèle de financement des ressources attribuées devrait être mis en œuvre sans la période de transition de cinq ans qui a été proposée. Il devrait plutôt être mis en œuvre avec un délai suffisant pour permettre aux entités admissibles de se préparer pour les répercussions qui pourraient découler de la transition vers le nouveau modèle.
53. Par conséquent, le Conseil ordonne au Consortium de gestion de la numérotation canadienne inc. de mettre en œuvre le modèle de financement des ressources attribuées dans le cadre de son exercice annuel des exigences de financement pour 2026. Les contributions des entités admissibles au budget de 2026 du CGNC seront donc fondées sur les données d’attribution des ressources du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2025.

Secrétaire général

Documents connexes

• Bell Canada – Demande de précisions sur les modalités utilisées pour calculer le financement annuel du Consortium de gestion de la numérotation canadienne inc., Décision de télécom CRTC 2025-83, 31 mars 2025
• Comité directeur canadien sur la numérotation du Comité directeur du CRTC sur l’interconnexion – Rapports de consensus CNRE141A et CNRE143A, Décision de télécom CRTC 2024-266, 1er novembre 2024
• Mise en œuvre de la solution de mise en commun de numéros de téléphone en blocs de mille, Politique réglementaire de télécom CRTC 2024-26, 5 février 2024
• Appel aux observations – Mise en œuvre de la solution de mise en commun de numéros de téléphone en blocs de mille, Avis de consultation de télécom CRTC 2023-92, 23 mars 2023; modifié par les Avis de consultation de télécom CRTC 2023-92-1, 27 mars 2023 et 2023-92-2, 18 avril 2023

Opinion minoritaire de la conseillère Ellen C. Desmond, c.r.

Contexte

1. Les numéros de téléphone sont au cœur de notre système de communication. En raison de l’émergence de plusieurs nouveaux services (comme les applications de l’Internet des objets) et de l’augmentation continue de l’utilisation des téléphones cellulaires, de plus en plus de numéros sont nécessaires pour desservir la population canadienne. Étant donné que les numéros de notre Plan de numérotation nord-américain constituent une ressource limitée, le Conseil doit maintenant envisager des solutions pour préserver le répertoire restant et éviter l’épuisement des numéros.
2. Le 5 février 2024, et à la suite de l’avis de consultation de télécom 2023-92 (avis de consultation), le Conseil a publié la politique réglementaire de télécom 2024-26 (politique), mettant en place une gamme de mesures pour s’assurer que les réserves restantes de numéros de téléphone au Canada sont gérées de manière responsable.
3. De plus, et en réponse aux soumissions présentées dans l’avis de consultation, le Conseil a ordonné au Consortium de gestion de la numérotation canadienne inc. (CGNC) de déposer une demande en vue d’aborder le modèle de financement actuel pour la gestion des numéros de téléphone. Historiquement, les entreprises ont payé des frais pour le financement du CGNC, en fonction de leur part des revenus globaux des télécommunications canadiennes (modèle de financement de partage des revenus). Le Conseil a demandé au CGNC d’envisager d’éventuelles modifications à ce modèle qui pourraient, à leur tour, contribuer à préserver les ressources.
4. Le Conseil a indiqué ce qui suit, en partie, au paragraphe 37 de la politique :

   
   Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne […] au CGNC de déposer une demande en vertu de la Partie 1, d’ici le 5 avril 2024, en signifiant largement sa demande à toutes les ESL [entreprises de services locaux] et à toutes les entreprises de service sans fil enregistrées auprès du Conseil, en recommandant, le cas échéant, des modifications du modèle de financement pour la gestion de la numérotation, ou des options pour de telles modifications. Le CGNC devrait inclure les avantages et les inconvénients de chaque option et les incidences anticipées sur les entreprises et sur la préservation des numéros.

Proposition du CGNC

5. Le CGNC a déposé sa demande, conformément aux directives du Conseil. La proposition du CGNC, dont une copie abrégée figure au dossier public de la présente instance, énonce les enjeux relatifs au modèle de financement actuel de partage des revenus, recommande une nouvelle approche fondée sur la façon dont les ressources sont attribuées (modèle de financement des ressources attribuées), détaille la façon dont les frais seraient calculés et fournit un échéancier pour la mise en œuvre de cette nouvelle approche.
6. Le CGNC indique ce qui suit au paragraphe 7 de sa demande :

   
   En 2023, le CGNC a nommé un comité ad hoc composé de plusieurs membres du conseil d’administration du CGNC représentant des grands, moyens et petits FST [fournisseurs de services de télécommunication] (« comité d’examen du financement du CGNC »), afin d’examiner le mécanisme de financement actuel du CGNC et déterminer si des changements à celui-ci étaient nécessaires ou souhaitables. À la suite de son examen, le comité d’examen du financement du CGNC a recommandé que le mécanisme de financement du CGNC passe du modèle actuel, fondé sur la part des revenus respectifs des FST, à un modèle en fonction de l’attribution des ressources. Cette proposition a été approuvée à l’unanimité par le conseil d’administration des actionnaires du CGNC lors d’une réunion tenue le 29 novembre 2023. [Traduction]

7. Il convient de faire remarquer que le comité d’examen du financement du CGNC, spécialement nommé pour examiner cette question, était composé de divers fournisseurs de services, à la fois de grande et de petite taille. Le comité a ensuite fait une recommandation au conseil d’administration des représentants des actionnaires du CGNC. Cette recommandation a reçu l’appui unanime avant le dépôt du CGNC auprès du Conseil.

Nouveau modèle de financement des ressources attribuées proposé

8. Les parties à la présente instance ont maintenant eu l’occasion de fournir des observations concernant la proposition du CGNC et, encore une fois, elle a reçu un large appui. Dans son mémoire, TELUS Communications Inc. a fait remarquer que le consentement unanime des actionnaires du CGNC devrait donc être estimé comme le consentement unanime de toutes les entités qui paient des frais.
9. La majorité, dans sa décision, en particulier au paragraphe 31, met l’accent sur cette unanimité des points de vue. La majorité indique en partie ce qui suit :

   
   […] le Conseil estime que l’accord unanime concernant la proposition auprès des membres du conseil d’administration des représentants des actionnaires du CGNC, au sein duquel sont représentés les grandes, moyennes et petites entreprises de services locaux titulaires, les fournisseurs de services sans fil, les entreprises de services locaux concurrentes et les revendeurs, indique que l’industrie des télécommunications dans son ensemble est prête à passer au modèle de financement des ressources attribuées.

10. De toute évidence, la proposition du CGNC de passer à un modèle de financement des ressources attribuées bénéficie d’un appui important. Ce modèle encouragera une utilisation plus responsable des ressources de numérotation et vise à corriger toute iniquité dans l’attribution des frais. Je suis d’accord avec la majorité pour dire que cette nouvelle approche devrait être adoptée.

Mise en œuvre du modèle de financement des ressources attribuées

11. La majorité a également conclu que ce nouveau modèle devrait être mis en place sans période de transition. À son avis, un passage direct au modèle de financement des ressources attribuées sera plus facile à mettre en œuvre et il est important que les entités bénéficient plus rapidement de l’équité et de la transparence. La majorité a décidé que le nouveau modèle devrait être mis en œuvre à temps pour le calcul du budget de 2026 du CGNC.
12. Avec tout le respect que je dois à mes collègues, je ne suis pas d’accord avec l’échéancier et l’approche de mise en œuvre qu’ils ont adoptés. Bien que le fait de prendre des mesures rapides puisse offrir les avantages prévus plus rapidement, les parties ont également besoin de temps pour s’adapter et mettre en œuvre le nouveau modèle.
13. Le CGNC souligne expressément ce qui suit au paragraphe 34 de sa demande :

    
    Afin de permettre aux entités admissibles de passer plus facilement du modèle de financement actuel de partage des revenus au modèle de financement des ressources attribuées proposé, le CGNC propose que le nouveau modèle de financement soit mis en œuvre progressivement sur quatre ans et que l’utilisation exclusive du nouveau modèle de financement commence la cinquième année. Au cours de la période de transition, une formule hybride sera utilisée pour calculer les frais annuels du CGNC à l’aide du modèle de financement de partage des revenus et du modèle de financement des ressources attribuées […] [Traduction]

14. Diverses parties à l’instance ont également appuyé l’approche progressive, indiquant qu’une période de transition aiderait les petites entreprises qui doivent composer avec des fluctuations budgétaires. L’approche progressive permettrait également aux entreprises d’ajuster leurs modèles d’affaires. La demande du CGNC indique également qu’avec cette approche progressive, le nouveau modèle pourrait être mis en œuvre sans délai^{Note de bas de page 1}.
15. Le fait qu’un consensus ait été atteint au sujet de l’échéancier et du plan de mise en œuvre recommandés par le CGNC devrait également être examiné attentivement. Comme il a été mentionné ci-dessus, cette recommandation reflète les points de vue des membres du CGNC et tient compte des fournisseurs de services de télécommunication de toutes tailles.
16. À mon avis, la période de mise en œuvre et de transition, soigneusement détaillée dans le mémoire du CGNC, devrait être adoptée. Elle donne aux parties plus de temps pour s’adapter et bénéficie de l’appui de nombreux fournisseurs de services de télécommunication qui seront ultimement obligés de mettre en œuvre le nouveau modèle.

Conclusion

17. J’appuie l’adoption du modèle de financement des ressources attribuées proposé.
18. Ce nouveau modèle devrait être mis en œuvre progressivement, comme énoncé dans la demande du CGNC, et mis en place sans délai.

Opinion minoritaire du conseiller Bram Abramson

1. Lorsqu’on lui a demandé si le modèle de recouvrement des coûts fondé sur les revenus pour les ressources du Plan de numérotation nord-américain (PNNA^{Note de bas de page 1}) du Canada (modèle de partage des revenus) pouvait plutôt être lié à l’utilisation pour promouvoir la préservation, le Consortium de gestion de la numérotation canadienne inc. (CGNC) a fourni une réponse et une proposition.
2. La réponse était oui. La proposition était un modèle de financement des « ressources attribuées » composé d’un frais nominal annuel de base (200 $) en plus de tarifs annuels à l’utilisation qui sont les suivants :
   • fixes pour les indicatifs de réseau pour les services sans fil mobiles (7 500 $ chacun^{Note de bas de page 2});
   • fixes pour les indicatifs non géographiques (6YY-NXX, 900-NXX : 200 $ chacun);
   • variables annuellement en fonction des coûts d’administration de la numérotation pour les blocs de 10 000 numéros de format « indicatif régional-NXX » (blocs NXX) et les blocs de 1 000 des numéros de format « indicatif régional-NXX-X » (blocs de 1 000) qui, imbriqués sous des indicatifs régionaux et liés à des indicatifs de central particuliers, constituent les ressources de numérotation les plus couramment attribuées. Ces indicatifs de central (NXX et blocs de 1 000) seraient facturés uniformément par numéro, recalculés chaque année.
3. L’approche précédente de partage des revenus était neutre sur le plan du modèle d’affaires. Elle rattachait le recouvrement des coûts aux revenus totaux des entreprises provenant des services dépendants des numéros. Ainsi, les services qui rapportaient plus par numéro de téléphone (généralement les services d’affaires et de résidence de détail) entraînaient des paiements plus élevés. Les services qui rapportaient moins (comme les services d’habilitation des services de gros) entraînaient des paiements moins élevés. Pour la préservation, le système s’appuyait sur divers mécanismes, par exemple :
   • l’exigence de démontrer un besoin réel : les indicatifs de central supplémentaires doivent attester que les ressources existantes ne pourraient pas raisonnablement répondre aux besoins pour 12 mois, ou qu’un but unique justifiait autrement une affectation supplémentaire^{Note de bas de page 3};
   • les facteurs de dissuasion naturels découlant des coûts de déploiement de nouveaux indicatifs de central, en particulier dans les nouvelles circonscriptions nécessitant l’interconnexion, les circuits, la configuration administrative et parfois de nouvelles collocations.
4. Le modèle de partage des revenus était géré de manière à imposer un fardeau administratif important aux entreprises. Celles-ci devaient remplir des feuilles de calcul complexes, distinctes du processus actuel de déclaration des revenus du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC). Ironiquement, la transition quinquennale proposée par le CGNC aurait corrigé ce défaut, non pas en abandonnant le modèle fondé sur les revenus, mais en désignant des cellules dans les rapports annuels existants du CRTC des entreprises sur lesquelles compter. Les obligations de déclaration en double et en parallèle dont le dédoublement ne valait pas l’effort supplémentaire auraient finalement pu être éliminées.
5. La solution est toutefois arrivée trop tard. Le modèle de répartition des revenus se fait complètement remplacer, et ce, rapidement. Le plan de transition quinquennal proposé par le CGNC a également été refusé, pour des raisons qui ne sont pas claires pour moi. À cet égard, je suis d’accord avec l’opinion minoritaire de ma collègue, la conseillère Desmond.
6. Pourquoi? Le CGNC et la majorité^{Note de bas de page 4} du Comité des télécommunications soutiennent de façon plus centrale que le modèle des ressources attribuées est plus « équitable », c’est-à-dire qu’il impose des coûts uniformes par unité de ressource. Mais ce raisonnement est entièrement circulaire. Si l’on définit l’équité comme le coût par ressource, alors une mesure construite autour de cette définition semblera, du fait de sa conception, équitable.
7. Le passage à un modèle des ressources attribuées remplace une approche de recouvrement des coûts fondée sur les revenus qui était liée à la valeur économique que les parties tirent de la numérotation des ressources. Son remplacement est plutôt axé sur le volume de ressources consommées. Chaque modèle reflète une vision différente de l’équité. La vraie question part des définitions pour se concentrer, plutôt, sur leur évaluation et leur harmonisation avec les objectifs stratégiques des télécommunications du Canada. Le nouveau modèle produit-il de meilleurs résultats, par rapport à cette politique?
8. Il n’est pas clair que ce soit le cas.
9. Le changement crée des gagnants et des perdants. Les perdants sont les groupes d’entreprises dont les modèles d’affaires reposent fortement sur les services de gros : ils paieront désormais plus. Les gagnants sont les grands groupes d’entreprises dont les modèles sont davantage axés sur les services de télécommunication de détail et qui ont le plus de revenus dépendants des chiffres. Ils paieront désormais beaucoup moins.
10. La concurrence fondée sur le marché, y compris celle rendue possible par les services de gros, est un principe de politique fondamental. Le modèle de partage des revenus respectait ce principe : il ne pénalisait pas les activités de gros à marge réduite qui débloquent une plus grande participation au marché. En revanche, le modèle des ressources attribuées pénalise effectivement les entreprises qui soutiennent la concurrence en aval. Au lieu de cela, il déplace son orientation politique de la concurrence vers la préservation.
11. La question que le Comité des télécommunications aurait donc dû poser, à mon humble avis, est de savoir si les gains de préservation du modèle proposé l’emportent sur ses sacrifices en matière de concurrence. D’autant plus que le changement a eu pour effet de transférer les coûts depuis les concurrents de gros vers les grands groupes titulaires de vente au détail. Si ce cadre de « préservation contre compétition » avait structuré notre analyse, comme cela aurait dû être le cas, à mon humble avis, la réponse aurait été non, et ce, pour deux raisons.
12. Premièrement, le potentiel de préservation du nouveau modèle des ressources attribuées est spéculatif. Comme l’explique le CGNC lui-même dans sa demande, il n’est pas clair quel impact, le cas échéant, le modèle proposé par le CGNC aura en termes de préservation des nombres^{Note de bas de page 5}. Les règles actuelles exigent déjà de démontrer la nécessité de blocs supplémentaires. Une approche plus efficace aurait pu être de renforcer l’application de ces règles, notamment en incitant les fournisseurs de gros à mieux faire le suivi de l’utilisation en aval, sous peine de suspendre d’autres attributions et même de récupérer les blocs sous-utilisés.
13. Deuxièmement, l’examen de modèles alternatifs qui auraient pu mieux conjuguer la neutralité du modèle d’affaires avec les incitatifs à la préservation n’était pas mis en évidence. L’indicatif de central initial attribué à une nouvelle circonscription est déjà coûteux. Pourquoi ne pas appliquer des frais supplémentaires par bloc uniquement aux indicatifs subséquents, ou adopter des frais croissants par indicatif de central supplémentaire par circonscription, plutôt que des frais fixes, peu importe que les indicatifs de central soient concentrés dans des circonscriptions particulières ou répartis entre elles?
14. Et si le véritable enjeu est un dilemme du passager clandestin, comme le CGNC l’a laissé entendre dans sa réponse^{Note de bas de page 6}, alors la meilleure approche n’aurait-elle pas été de préciser les cellules de revenus pertinentes dans les dépôts du Système de collecte de données des entreprises, d’élargir le bassin de payeurs de coûts pour inclure les revendeurs qui déposent leurs déclarations annuelles dans le Système de collecte de données, ou encore ces deux approches?
15. Un modèle de recouvrement des coûts est nécessaire. Le CGNC mérite d’être félicité pour son travail réfléchi qui répond à notre propre directive d’explorer une solution de rechange axée sur la préservation. Je suis d’accord avec les parties qui ont fait remarquer qu’il est peu probable que les sommes en cause créent, à elles seules, les structures incitatives décisives. Néanmoins, une décision était devant nous : remplacer l’ancien modèle de partage des revenus par le nouveau modèle des ressources attribuées, ou pas. Compte tenu des avantages spéculatifs, de la structure dissuasive pour ce qui est de la concurrence de gros et du terrain mitoyen inexploré, il aurait été préférable de se concentrer sur la réforme du modèle existant par une application plus rigoureuse et une administration plus simple.

Date de modification :

2025-09-10