ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2003-34

Décision de télécom CRTC 2003-34

Ottawa, le 30 mai 2003

Demande présentée par ARC et autres en vue de faire réviser et modifier les ordonnances de frais de télécom CRTC 2002-2 et 2002-9

Référence : 8662-P8-04/02

Dans la présente décision, le Conseil approuve une demande présentée par le Centre pour la défense de l'intérêt public (PIAC), au nom d'Action Réseau Consommateur (ARC), de l'Association des consommateurs du Canada, de la Fédération des associations coopératives d´économie familiale du Québec, ainsi que de l'Organisation nationale anti-pauvreté, en vue de faire réviser et modifier l'ordonnance de frais Demande d'adjudication de frais d'Action Réseau Consommateur et autres - Instance portant sur la révision des prix plafonds, Ordonnance de frais de télécom CRTC 2002-2, 1^er mars 2002, ainsi que l'ordonnance de frais Demande d'adjudication de frais présentée par Action Réseau Consommateur, l'Association des consommateurs du Canada, la Fédération des associations coopératives d'économie familiale du Québec et l'Organisation nationale anti-pauvreté - Avis public CRTC 2000-124, Ordonnance de frais de télécom CRTC 2002-9, 21 juin 2002.

Historique

1.

Dans l'ordonnance de frais Demande d'adjudication de frais d'Action Réseau Consommateur et autres - Instance portant sur la révision des prix plafonds, Ordonnance de frais de télécom CRTC 2002-2, 1^er mars 2002 (l'ordonnance de frais 2002-2), le Conseil a approuvé une demande d'adjudication de frais présentée par le Centre pour la défense de l'intérêt public (PIAC), au nom d'Action Réseau Consommateur (ARC), de l'Association des consommateurs du Canada, de la Fédération des associations coopératives d'économie familiale du Québec et de l'Organisation nationale anti-pauvreté (collectivement, ARC et autres) dans le cadre de l'instance portant sur la révision des prix plafonds et il a nommé Bell Canada, Aliant Telecom Inc., MTS Communications Inc. et Saskatchewan Telecommunications (collectivement, Bell Canada et autres), TELUS Communications Inc. (TELUS), AT&T Canada Corp. (AT&T Canada), Rogers Wireless Inc. (RWI), Call-Net Enterprises Inc. (Call-Net) et GT Group Telecom Services Inc. (Group Telecom), intimées. Par la suite, dans l'ordonnance de taxation Frais adjugés à Action Réseau Consommateur et autres - Avis public CRTC 2001-37, Ordonnance de taxation de télécom CRTC 2002-2, 19 avril 2002 (l'ordonnance de taxation 2002-2), l'agent taxateur a fixé à 296 352,42 $ le montant total des frais payables à ARC et autres. La part des frais de Group Telecom s'établissait à 5 927,05 $.

2.

Dans l'ordonnance de frais Demande d'adjudication de frais présentée par Action Réseau Consommateur, l'Association des consommateurs du Canada, la Fédération des associations coopératives d'économie familiale du Québec et l'Organisation nationale anti-pauvreté, Ordonnance de frais de télécom CRTC 2002-9, 21 juin 2002 (l'ordonnance de frais 2002-9), le Conseil a adjugé des frais à ARC et autres pour leur participation à l'avis Appel d'observations concernant l'accès aux immeubles à logements multiples, au câblage d'immeuble et aux câbles d'ascension,Avis public CRTC 2000-124, 25 août 2000 (l'avis 2000-124). Le Conseil a fixé à 13 946,93 $ les frais d'ARC et autres et a nommé Bell Canada, TELUS, Group Telecom, AT&T Canada et Call-Net intimées. Dans le cas de Group Telecom, sa part des frais a été fixée à 1 394,69 $.

La demande

3.

Le 4 décembre 2002, ARC et autres ont déposé une demande, conformément à la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications et à l'article 62 de la Loi sur les télécommunications. Dans leur demande au Conseil, ARC et autres ont réclamé la révision et la modification des ordonnances de frais 2002-2 et 2002-9 (les ordonnances de frais).

4.

Plus particulièrement, ARC et autres ont demandé au Conseil de modifier les ordonnances de frais de manière à enjoindre aux autres intimées à ces ordonnances, de payer les montants en souffrance, sur preuve de non-recouvrement ou de recouvrement incomplet auprès de Group Telecom, ou de son administrateur judiciaire.

5.

Des observations défavorables à la demande ont été déposées par TELUS le 3 janvier 2003, Bell Canada et autres le 6 janvier 2003, et RWI le 7 janvier 2003. ARC et autres ont déposé des observations en réplique le 9 janvier 2003.

Position des parties

ARC et autres

6.

ARC et autres ont fait valoir que malgré les rappels et les demandes de paiement immédiat qu'elles ont envoyés à Group Telecom, elles n'ont reçu d'elle aucun paiement par suite des ordonnances de frais.

7.

ARC et autres ont fait remarquer que le 26 juin 2002, Group Telecom a obtenu une protection du tribunal en vertu de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (la LACC) suspendant toute procédure contre Group Telecom relativement à la perception de la dette active. Selon ARC et autres, le 28 juin 2002, Group Telecom a obtenu une protection semblable aux États-Unis en vertu du U.S. Bankruptcy Code.

8.

ARC et autres ont indiqué qu'elles avaient été avisées des instances de la LACC, le 19 juillet 2002, par Pricewaterhouse Coopers Inc., nommée contrôleur par le tribunal en vertu de la LACC.

9.

Selon ARC et autres, le Plan de transaction ou d'arrangement (le Plan) proposé en vertu de la LACC pourrait ne pas donner à ARC et autres le plein recouvrement des montants dus dans le cadre des ordonnances de frais. ARC et autres estiment que si le Plan était mis en ouvre, elles recevraient environ 1 500 $. En revanche, si le Plan n'était pas mis en ouvre, elles croient qu'elles ne recouvreraient rien de la liquidation des actifs de Group Telecom.

10.

ARC et autres ont fait valoir que leur demande satisfait aux critères relatifs à la révision et à la modification d'une demande énoncés par le Conseil dans l'avis Lignes directrices relatives aux demandes de révision et de modification, Avis public Télécom CRTC 98-6, 20 mars 1998 (l'avis 98-6). Plus particulièrement, ARC et autres ont fait valoir qu'un changement fondamental dans les circonstances est survenu depuis la date de publication des deux ordonnances de frais, puisque se voyant incapable de payer ses créanciers, Group Telecom a demandé une protection du tribunal en vertu de la LACC et l'a obtenue.

11.

ARC et autres ont soutenu que ce changement fondamental dans les circonstances a touché directement les ordonnances de frais, puisqu'une intimée nommée ne pouvait plus payer sa part des frais adjugés. Selon ARC et autres, les intimées aux ordonnances de frais sont choisies en fonction de leur intérêt et de leur participation à l'instance. De l'avis d'ARC et autres, cet intérêt et cette participation supposent une présence permanente comme participant solvable dans le marché, et pendant suffisamment longtemps du moins pour que la compagnie remplisse ses obligations financières dans le cadre de l'ordonnance de frais. ARC et autres ont fait valoir que si une compagnie ne pouvait honorer ses obligations financières, elle ne pouvait pas être une intimée désignée.

12.

ARC et autres ont fait valoir qu'une adjudication de frais signifie rembourser aux intervenants des coûts raisonnables qu'ils ont engagés pour participer aux instances du Conseil. ARC et autres ont fait valoir que ces coûts sont effectifs dans la mesure où les intimées peuvent payer. De l'avis d'ARC et autres, une ordonnance de frais qui ne peut être appliquée ne peut être considérée comme adéquate.

TELUS

13.

TELUS a fait valoir qu'au moment de la publication des ordonnances de frais, Group Telecom était une compagnie viable et que le Conseil n'avait aucune raison de douter qu'elle ne pourrait respecter ses obligations financières.

14.

TELUS a cité ce qui suit de la première ordonnance du tribunal en vertu de la LACC qui accordait à Group Telecom une suspension des ordonnances :

[Traduction]
.nul (terme qui dans la présente ordonnance inclut, sans limitation, un individu, une compagnie, une firme, un partenariat, un mandataire, un gouvernement, une autorité gouvernementale, un organisme administratif ou de réglementation, un syndicat ou toute autre entité) ne peut intenter ou continuer de poursuite, d'action, de processus d'exécution, de procédure extrajudiciaire ou toute autre procédure contre les demandeurs [Group Telecom] ou à leur égard ou à l'égard de tout actif, engagement et propriété. des demandeurs, et toutes les procédures déjà engagées contre les demandeurs ou la propriété ou à leur égard sont suspendues.

15.

TELUS a fait remarquer que cette suspension empêchait toute action à l'égard des dettes contractées par Group Telecom au cours de la période de suspension. TELUS a soutenu qu'en déposant sa demande de révision et de modification des ordonnances de frais,
ARC et autres contrevenaient aux modalités de la suspension. TELUS a ajouté qu'il était interdit au Conseil, selon les termes de la suspension, de prendre des mesures à l'égard des dettes que Group Telecom aurait contractées durant la période de suspension.

16.

TELUS a fait remarquer que les créanciers chirographaires de Group Telecom, qui incluaient ARC et autres, ont approuvé le Plan. Selon TELUS, le Plan prévoyait le paiement partiel de la dette active aux créanciers chirographaires et libérait Group Telecom du reste de la dette.

17.

TELUS a fait valoir que le Plan étant approuvé, ARC et autres n'avaient aucune autre réclamation contre Group Telecom ou toute autre partie à l'égard de parties de la dette de Group Telecom non recouvrées dans le cadre du processus de la LACC. TELUS a fait valoir que comme ces dettes avaient été éteintes par effet de la Loi, le Conseil n'était pas justifié de donner suite à la demande d'ARC et autres.

18.

Finalement, TELUS a fait valoir que le Conseil ne pouvait contredire, modifier ou annuler une ordonnance prise en vertu d'une loi d'application générale, comme la LACC, sans qu'il ne le soit expressément prévu dans la Loi sur les télécommunications. TELUS a fait valoir qu'il n'existe pas de libellé exprès et que dans le cadre d'une instance du Conseil, les ordonnances prises conformément à la LACC ne peuvent être attaquées ni directement ni indirectement.

Bell Canada et autres

19.

Bell Canada et autres ont fait valoir que l'insolvabilité de Group Telecom ne justifie pas une modification des deux ordonnances de frais. Bell Canada et autres ont soutenu que le Conseil n'a jamais considéré la solvabilité d'une intimée comme un critère pour choisir les intimées. De l'avis de Bell Canada et autres, puisque la solvabilité n'entrait pas en ligne de compte lorsque les frais ont été établis initialement, un changement à ce chapitre dans le cas de Group Telecom ne justifie pas la modification subséquente réclamée par ARC et autres.

20.

Bell Canada et autres ont soutenu que l'incapacité d'une intimée de satisfaire pleinement à une ordonnance monétaire n'est pas une raison, pas plus qu'elle ne peut être invoquée, pour douter de la rectitude de la conclusion du Conseil et de l'efficacité des ordonnances de frais.

21.

Bell Canada et autres ont fait valoir que les deux ordonnances de frais sont des réclamations prouvables en vertu de la LACC et de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité. Bell Canada et autres ont fait remarquer qu'aux termes du Plan, qui avait été approuvé par un vote de créanciers et homologué par les tribunaux, les créanciers chirographaires, comme ARC et autres, recevraient 1 500 $ et une part au pro rata des montants résiduels dans le fonds de répartition aux créanciers chirographaires. Bell Canada et autres ont fait valoir que lorsque Group Telecom ferait son paiement à ARC et autres aux termes du Plan, les ordonnances de frais seraient entièrement satisfaites sur le plan juridique. De l'avis de Bell Canada et autres, les autres intimées aux ordonnances n'auraient aucune dette résiduelle à payer.

22.

Bell Canada et autres ont soutenu que modifier les ordonnances de frais de la manière suggérée par ARC et autres serait incompatible avec le texte législatif de la LACC. Bell Canada et autres ont fait valoir que la modification réclamée par ARC et autres rétablirait la dette de frais éteinte en vertu de la LACC, en conférant à la dette un statut que le Parlement n'entendait pas lui donner. Bell Canada et autres ont ajouté que pareille situation serait particulièrement injuste pour des intimées comme Bell Canada qui ont déjà perdu d'importantes sommes par suite du non-paiement de comptes-clients de gros pouvant faire l'objet d'une transaction en vertu de la LACC.

RWI

23.

RWI a fait valoir qu'elle n'appuyait pas la demande d'ARC et autres, dans la mesure où le redressement demandé ne portait pas sur la participation permanente des compagnies bénéficiant de la protection des créanciers aux instances de réglementation du Conseil.

24.

RWI a fait remarquer que les montants en cause dans la demande d'ARC et autres, tels qu'ils influeraient sur RWI et d'autres intimées, ne sont pas élevés. Cependant, RWI a fait valoir que la demande d'ARC et autres soulève une question importante d'équité dans le cas de la participation permanente de compagnies comme Group Telecom à des instances de réglementation, où se pose l'importante question de savoir si elles peuvent satisfaire aux ordonnances d'adjudication de frais qui sont prises à leur égard.

25.

RWI a fait remarquer que Group Telecom a continué de participer activement à un certain nombre d'instances du Conseil, malgré la possibilité qu'elle ne puisse pas payer sa partie des frais futurs qui seraient adjugés. Selon RWI, il y a une question fondamentale d'équité en jeu, puisque Group Telecom a continué de participer sans avoir à verser sa juste part des frais adjugés aux groupes de consommateurs.

26.

RWI a fait remarquer que pour s'assurer que les autres parties n'aient pas à subventionner la participation de Group Telecom aux instances du Conseil, il faudrait interdire à cette dernière d'y prendre part jusqu'à ce qu'elle puisse payer les sommes dues à ARC et autres dans le cadre des ordonnances de frais actuelles.

Observations en réplique

27.

Dans leur réplique, ARC et autres n'ont pas contesté le fait que le Plan éliminerait la réclamation contre Group Telecom dans le cadre des ordonnances de frais. ARC et autres ont fait valoir que c'est précisément à cause de cette extinction de la dette dans le cadre des ordonnances de frais qu'elles ont demandé la modification de ces ordonnances.

28.

ARC et autres ont déclaré qu'elles acceptaient les modalités de la suspension imposée par le tribunal et qu'elles n'intentaient pas de poursuite contre Group Telecom afin de recouvrer la dette active. ARC et autres ont fait valoir cependant qu'en demandant au Conseil de modifier les ordonnances de frais, elles ne contrevenaient pas à la suspension comme l'a prétendu TELUS. ARC et autres ont ajouté que la suspension visait à éliminer les réclamations faites contre Group Telecom et n'empêchait pas les créanciers de demander un recouvrement des montants auprès d'autres parties.

29.

ARC et autres ont fait valoir que les arguments de Bell Canada et autres ne tiennent pas compte de l'importance des besoins des demandeurs dans un processus d'adjudication de frais du Conseil. ARC et autres ont soutenu que le Conseil a toujours considéré les besoins des demandeurs comme un élément essentiel de l'adjudication des frais. Selon ARC et autres, sauf dans des cas exceptionnels, le Conseil limite l'adjudication de frais aux demandeurs qui ne disposent d'aucune autre source de financement pour leur intervention.

30.

De l'avis d'ARC et autres, un corollaire logique du critère relatif aux « besoins » est l'attente que les intimées puissent combler ces besoins en payant leur part des frais adjugés. ARC et autres ont fait valoir que si tel n'était pas le cas, une ordonnance de frais ne permettrait pas de rembourser les demandeurs pour leur participation responsable et utile aux instances du Conseil.

31.

ARC et autres ont fait valoir que si Group Telecom avait déclaré faillite avant la conclusion des instances en question, le Conseil aurait été mal avisé de nommer Group Telecom intimée. De l'avis d'ARC et autres, le fait que Group Telecom soit devenue insolvable après la publication des ordonnances de frais en question ne changerait pas le principe qui sous-tend les adjudications de frais, à savoir, le remboursement.

Conclusions du Conseil

32.

Le Conseil fait remarquer que conformément à la LACC, une compagnie débitrice et ses créanciers peuvent conclure un arrangement qui éteint les obligations financières de la compagnie débitrice envers ses créanciers.

33.

Le Conseil a examiné le Plan approuvé par les créanciers de Group Telecom et homologué par le tribunal. Même si le Plan élimine toute réclamation qu'ARC et autres peuvent faire contre Group Telecom, le Conseil fait remarquer qu'il ne renferme aucune disposition qui interdit à ARC et autres de demander le recouvrement, auprès d'autres parties, du reste des montants adjugés qui sont dus.

34.

Contrairement à ce que TELUS affirme, le Conseil ne croit pas qu'une suspension des procédures en vertu de la LACC lui interdise d'agir de manière à permettre à ARC et autres de recouvrer le plein montant de leurs ordonnances de frais auprès des autres intimées. Le Conseil estime que l'ordonnance de suspension vise à empêcher les parties à engager des poursuites qui pourraient empêcher Group Telecom de restructurer sa dette en vertu de la LACC. De l'avis du Conseil, une demande que lui soumettraient ARC et autres en vue de recouvrer le manque à gagner lié aux montants adjugés dans une ordonnance de frais auprès des autres intimées n'a aucune incidence sur Group Telecom ou encore sur la restructuration de la compagnie.

35.

Le Conseil fait remarquer qu'il a modifié des décisions par suite d'un changement fondamental survenu dans les circonstances. Par exemple, dans la décision Bell Canada et la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique - Distribution des annuaires téléphoniques - Requêtes en vue de la révision de la décision Télécom CRTC 82-14, Décision Télécom CRTC 84-8, 13 février 1984, le Conseil a examiné les demandes présentées par Bell Canada et la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique en vue de faire réviser et modifier la décision qui établissait les modalités et les conditions régissant la distribution d'annuaires téléphoniques par les compagnies de téléphone réglementées dans le cadre d'un régime libéralisé de raccordement d'équipement terminal. Dans ce cas, les demandeurs avaient fait valoir qu'après une analyse plus poussée et l'expérience acquise depuis l'instance initiale, elles avaient conclu que la mise en oeuvre des exigences établies par le Conseil dans la décision initiale aurait nui financièrement aux compagnies de téléphone et à leurs abonnés. Le Conseil a conclu que les affirmations des demandeurs concernant l'incidence financière négative sur elles et sur leurs abonnés étaient exactes. Le Conseil a conclu que l'analyse faite par les demandeurs et l'expérience acquise après la publication de la décision confirmaient qu'il y avait bel et bien eu un changement fondamental dans les circonstances depuis la décision.

36.

Parallèlement, dans la décision Aliant Telecom Inc., Bell Canada, MTS Communications Inc. et Saskatchewan Telecommunications - Demande de révision et de modification de l'ordonnance 2001-772, Décision de télécom CRTC 2002-72, 4 décembre 2002, le Conseil a examiné une demande présentée par les entreprises en vue de faire réviser et modifier l'ordonnance du Conseil établissant des tarifs provisoires pour la fourniture du service d'acheminement des appels d'urgence par composition du zéro. Les entreprises ont soutenu qu'il existait un doute important quant à la rectitude de la décision du Conseil, étant donné qu'elle reposait sur l'hypothèse voulant qu'une facturation basée sur l'utilisation était viable économiquement en raison d'une plus grande clientèle. Les entreprises ont fait valoir que leur expérience de la fourniture du service a prouvé que le nombre de clients pour le service était beaucoup plus faible qu'elles ne l'avaient prévu au moment de la décision initiale. Le Conseil a conclu, d'après les affirmations des demandeurs concernant l'expérience qu'ils avaient acquise après la décision, qu'un changement fondamental dans les circonstances était survenu depuis la décision initiale.

37.

Lorsqu'il adjuge des frais, le Conseil veut dédommager le demandeur pour avoir participé à une de ses instances. Le Conseil a indiqué à maintes reprises que pour atteindre l'objectif d'une participation éclairée aux instances publiques, les frais doivent être adjugés à des intervenants responsables qui ne disposent pas de fonds suffisants pour défendre convenablement leur cause, en particulier lorsque ces intervenants représentent les intérêts d'une catégorie ou d'un nombre important d'abonnés. Le Conseil ne pourrait de toute évidence pas atteindre cet objectif si les intimées choisies étaient soit en faillite, soit placées sous la protection de la LACC. Il est donc implicite dans toute ordonnance de frais du Conseil, y compris les deux en cause dans cette demande, que le Conseil choisit les intimées qu'il croit être en mesure de payer.

38.

Le Conseil fait remarquer que dans le cas présent, ni la requérante, ARC et autres, ni l'une des intimées prospectives n'a soulevé, au cours de l'instance qui a mené aux deux ordonnances de frais, la question de la situation financière de Group Telecom ou de sa capacité de payer les frais éventuels. La nécessité pour Group Telecom de se placer sous la protection de la LACC a été annoncée publiquement le 26 juin 2002, soit cinq jours après la publication de la deuxième ordonnance de frais.

39.

De l'avis du Conseil, dans le cas des deux adjudications de frais en question, les événements qui ont fait suite à la publication de ces deux adjudications ont montré que le Conseil estimait implicitement que Group Telecom était en mesure de payer sa partie des frais. Le Conseil n'aurait pas nommé Group Telecom intimée aux deux ordonnances de frais s'il avait su, à ce moment-là, que Group Telecom ne pouvait payer les montants adjugés qui étaient dus, puisqu'elle s'était placée sous la protection de la LACC.

40.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que l'incapacité de Group Telecom de payer les frais adjugés en question parce qu'elle s'est placée sous la protection de la LACC constitue un changement fondamental dans les circonstances qui est survenu depuis la publication des ordonnances de frais, ce qui permet de douter de la rectitude initiale des décisions du Conseil.

41.

Par conséquent, le Conseil approuve la demande d'ARC et autres visant à faire réviser et modifier les ordonnances de frais 2002-2 et 2002-9. Le Conseil ordonne donc que si conformément au Plan, ARC et autres n'obtiennent pas le plein montant qu'elles auraient dû recevoir dans le cadre des deux ordonnances de frais en cause, Bell Canada (au nom de Bell Canada et autres) et TELUS paient sans délai à ARC et autres les montants résiduels en souffrance pour les ordonnances de frais. Bell Canada devra assumer 60 % du montant dû et TELUS, 40 %. Le Conseil conclut que cette répartition des montants en souffrance entre Bell Canada et TELUS est appropriée parce qu'il s'agit de petits montants et que cette décision est compatible avec l'approche qu'il a adoptée en tentant de réduire, pour les récipiendaires de frais, le fardeau administratif associé à la perception des frais adjugés.

42.

Le Conseil a examiné les arguments fournis par RWI à l'égard de la participation des compagnies placées sous la protection de la LACC et/ou de la loi sur les faillites dans le cadre de ses instances. À son avis, il ne serait pas dans l'intérêt public d'empêcher des compagnies de participer à ses instances à cause de leur situation financière.

Secrétaire général

Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca